Toen OLAF in 1999 werd opgericht, koos men bewust voor een administratief instrument om fraude, corruptie en andere onregelmatigheden ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschap te bestrijden. Tien jaar later blijkt die kwalificatie nauwelijks houdbaar. Het werk van OLAF vertoont een uitgesproken strafrechtelijk karakter: een groot deel van de zaken vraagt om justitiële opvolging, de bevoegdheden bij interne onderzoeken naderen die van opsporingsdiensten, en betrokkenen voelen zich onvoldoende beschermd. Deze spanningen vormen zowel een pull- als een pushfactor richting een Europees strafrechtelijk systeem, juist nu het Verdrag van Lissabon de strafrechtelijke profilering van de EU op scherp zet.

OLAF is het enige communautaire orgaan dat belast is met administratieve onderzoeken naar gedrag dat de financiële belangen van de EU schaadt en zowel strafrechtelijke als grensoverschrijdende aspecten kan hebben. De bescherming van die belangen via het strafrecht valt onder de derde pijler van de EU en steunt op de PFI-instrumenten: de PFI-Conventie van 1995 en de drie bijbehorende protocollen. Die verplichten lidstaten om fraude, corruptie en witwassen ten nadele van de EU-begroting strafbaar te stellen. Ruim tien jaar later is de ratificatie nog niet voltooid en schiet de nationale uitvoering tekort. Het Verdrag van Lissabon kan de weg vrijmaken voor sterkere handhaving, waarna OLAF moet bepalen welke hervorming het voorstelt.

Joint Investigation Teams (JIT's) maken het mogelijk dat onderzoekers uit verschillende EU-lidstaten informatie uitwisselen zonder rechtshulpverzoek. Toch worden ze in de praktijk weinig opgezet. Dat komt door onbekendheid met het instrument en door onduidelijke regels: het Verdrag inzake wederzijdse rechtshulp uit 2000 laat veel over aan nationale wetgevers, wat tot uiteenlopende bepalingen leidt. OLAF kan zo'n team ondersteunen, maar niet als volwaardig lid, omdat alleen nationale autoriteiten partij kunnen zijn. De rol blijft adviserend en ondersteunend: juridisch advies, toegang tot databanken, informatie over EU-instellingen en coördinatie. Daarbij gelden grenzen rond onderzoeksgeheim, gegevensbescherming en doelbinding.

Joint Investigation Teams kwamen binnen bereik met de Conventie van 29 mei 2000 over wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen EU-lidstaten. Wat begon als een idee waar praktijkmensen aanvankelijk sceptisch tegenover stonden, wordt nu vaker gebruikt voor snellere en bredere grensoverschrijdende onderzoeken. Eurojust behandelt jaarlijks meer dan 1000 zaken en houdt ruim 100 coördinatievergaderingen, waarin autoriteiten afspreken JITs op te zetten. Het nieuwe Raadsbesluit van 16 december 2008 maakt Eurojust tot centraal aanspreekpunt voor JITs in Europa. Eurojust adviseert wanneer een JIT meerwaarde heeft, helpt bij conceptovereenkomsten, ondersteunt operaties en begeleidt aanvragen voor financiering bij de Commissie.

OLAF, het Europees antifraudebureau, voert administratieve onderzoeken uit naar fraude, corruptie en onregelmatigheden die de financiële belangen van de EU schaden. Het verzamelt bewijs via inspecties, controles ter plaatse, verhoren en forensisch onderzoek, maar is geen politie- of vervolgingsdienst. De eindrapporten bevatten alleen aanbevelingen en hebben geen bindend rechtsgevolg; de nationale autoriteiten beslissen zelf over strafvervolging. Bij interne onderzoeken is OLAF verplicht informatie door te geven aan de nationale justitie, bij externe onderzoeken is dat een bevoegdheid. De versnipperde uitvoering over de lidstaten leidt tot ongelijke uitkomsten en voedt het voorstel voor een Europees Openbaar Ministerie.

De auteur betoogt dat het Europees bewijsverkrijgingsbevel nationale onderzoeken ter bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie kan versnellen, doordat de wetgever een ruime reeks samenhangende strafbare feiten heeft opgenomen die zijn vrijgesteld van de toets van dubbele strafbaarheid. Bewijs moet binnen zestig dagen na ontvangst worden geleverd. Het bevel bestrijkt echter een beperkt soort bewijs; voor ruimere en snellere uitwisseling zijn aanvullende instrumenten van wederzijdse erkenning nodig. OLAF zou gebaat zijn bij monitoring van het bevel en vergelijkbare instrumenten, om het gebruik, de knelpunten in de praktijk en de grenzen van wederzijdse erkenning in kaart te brengen.