Rechtbank Rotterdam 23 oktober 2026, ECLI:NL:RBROT:2026:15213

De rechtbank Rotterdam beoordeelt een bestuurlijke boete van € 1.323.000 die het Bureau Financieel Toezicht aan een accountantsorganisatie oplegt wegens overtreding van de meldplicht van artikel 16, eerste lid, Wwft. Het gaat om drie stortingen via een letter of credit op de bankrekening van een controlecliënt, die het Bureau Financieel Toezicht aanmerkt als één ongebruikelijke transactie. De rechtbank oordeelt dat de herkomst van de gelden door het gebruik van de letter of credit onduidelijk is en dat de stortingen afwijken van het patroon van de overige, girale stortingen uit dezelfde garantstellingsovereenkomst. De accountantsorganisatie had de transactie na afronding van haar controlewerkzaamheden op 30 oktober 2020 binnen veertien dagen bij FIU-Nederland moeten melden, omdat voor een melding een vermoeden volstaat. De rechtbank acht een boete van 1 procent van de omzet buitensporig, omdat de overtreding het gevolg is van een eenmalige inschattingsfout en de organisatie over deugdelijke Wwft-procedures beschikt en verbetermaatregelen heeft genomen, en stelt de boete vast op € 750.000. Wegens overschrijding van de redelijke termijn met vijf maanden vermindert de rechtbank de boete met € 2.500 tot € 747.500, terwijl het beroep tegen de openbaarmaking van het boetebesluit ongegrond is.

Inleiding en context

Het betreft een bestuursrechtelijke procedure in eerste aanleg voor de meervoudige kamer van de rechtbank Rotterdam (zaaknummers ROT 25/3678 en ROT 25/3681), geen strafzaak. Eiseres is een rechtspersoon: een accountantsorganisatie met een vergunning op grond van artikel 5 Wta, die onder toezicht staat van de Autoriteit Financiële Markten en daarmee een instelling is als bedoeld in artikel 1a, vierde lid, onder b, Wwft. Het Bureau Financieel Toezicht is op grond van artikel 1d, eerste lid, aanhef en onder c, Wwft de toezichthouder.

Op 25 januari 2018 aanvaardt de accountantsorganisatie de opdracht tot controle van de jaarrekening 2017/2018 van een onderneming en haar houdstermaatschappij. De houdstermaatschappij financiert de onderneming. Een op de Britse Maagdeneilanden gevestigde vennootschap van de aandeelhouder verstrekt op grond van een garantstellingsovereenkomst liquiditeiten aan de houdstermaatschappij, die deze als agiostortingen doorstort naar de onderneming. Na een aandelenoverdracht neemt een andere vennootschap op de Britse Maagdeneilanden, van de nieuwe aandeelhouder, die rol over. De meeste stortingen uit hoofde van de garantstelling zijn girale overboekingen vanaf haar buitenlandse bankrekening. Drie stortingen lopen via een letter of credit vanaf de rekening van een buitenlandse bank.

Na een ontvangen signaal start het Bureau Financieel Toezicht op 1 november 2022 een onderzoek. Het onderzoeksrapport van 2 april 2024 stelt vast dat de procedures van de accountantsorganisatie in opzet aan de Wwft voldoen, maar dat de auditfunctie niet als zodanig kan worden vastgesteld en dat bij de cliënt in vier gevallen de monitoringsplicht en in vier gevallen het verscherpte cliëntenonderzoek niet zijn nageleefd. De boete ziet uitsluitend op de meldplicht. Op 17 mei 2024 volgt het voornemen tot boeteoplegging, op 1 oktober 2024 het boetebesluit en een besluit tot openbaarmaking. Het bezwaar wordt op 21 maart 2025 ongegrond verklaard, het bezwaar tegen de openbaarmaking op 8 april 2025. Een verzoek om rechtstreeks beroep wijst het Bureau Financieel Toezicht af. De zitting vindt plaats op 1 september 2026.

Tenlastelegging en wettelijk kader

De accountantsorganisatie wordt verweten dat zij de drie stortingen via de letter of credit, samen één ongebruikelijke transactie, niet onverwijld heeft gemeld bij FIU-Nederland. Volgens het Bureau Financieel Toezicht had het ongebruikelijke karakter haar bekend moeten zijn bij de afronding van de wettelijke controle van de jaarrekening over het boekjaar 2019/2020 op 30 oktober 2020.

Artikel 16, eerste lid, Wwft verplicht een instelling een verrichte of voorgenomen ongebruikelijke transactie onverwijld te melden nadat het ongebruikelijke karakter bekend is geworden. Een transactie is volgens artikel 1 Wwft een handeling of samenstel van handelingen van of ten behoeve van een cliënt, waarvan de instelling ten behoeve van haar dienstverlening kennisneemt. Of een transactie ongebruikelijk is, volgt uit de indicatoren van artikel 15, eerste lid, Wwft, vastgesteld in de bijlage bij artikel 4, eerste lid, Uitvoeringsbesluit Wwft 2018. De subjectieve indicator luidt: een transactie waarbij de instelling aanleiding heeft om te veronderstellen dat deze verband kan houden met witwassen of financieren van terrorisme. De specifieke leidraad van het Bureau Financieel Toezicht voor accountants van 24 oktober 2018 geeft hierbij voorbeelden, waaronder D2 (transacties die door omvang, aard, frequentie of uitvoering ongebruikelijk zijn) en E3 (betaalverkeer met een ongebruikelijk patroon of gelden uit onduidelijke bronnen).

De boetebevoegdheid volgt uit artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, Wwft. Overtreding van artikel 16 Wwft valt op grond van artikel 13, eerste lid, Besluit bestuurlijke boetes financiële sector in boetecategorie 3, met een basisbedrag van € 2.000.000 per overtreding (artikel 31, tweede lid, Wwft). Openbaarmaking is geregeld in de artikelen 32f en 32g Wwft.

Standpunt van het Openbaar Ministerie

In deze bestuursrechtelijke procedure treedt geen Openbaar Ministerie op. Verweerder is het Bureau Financieel Toezicht.

Het Bureau Financieel Toezicht stelt dat door het gebruik van de letter of credit niet duidelijk is welke tegenrekening wordt gebruikt, zodat de herkomst van de stortingen onduidelijk is. De stortingen wijken bovendien af van de eerdere girale stortingen rechtstreeks vanaf de rekening van de vennootschap op de Britse Maagdeneilanden. Daarmee is volgens het Bureau Financieel Toezicht voldaan aan de voorbeelden D2 en E3 van de leidraad. Het Bureau Financieel Toezicht merkt de overtreding aan als categorie 2 van zijn interne boetebeleid uit 2021, waarbij 2 procent van de omzet passend is, en matigt tot 1 procent van de omzet (€ 1.323.000) vanwege de deugdelijke Wwft-procedures, de inrichting van compliance- en auditfunctie en de aangekondigde herstelmaatregelen. Een hogere boete is volgens het Bureau Financieel Toezicht op zijn plaats omdat de accountantsorganisatie een grote onderneming is. Er is geen aanleiding om van openbaarmaking af te zien, deze uit te stellen of te anonimiseren.

Standpunt van de verdediging

De accountantsorganisatie voert de volgende beroepsgronden aan.

Er is geen ongebruikelijke transactie. Een letter of credit is in het algemeen en in dit geval een gebruikelijk betaalinstrument, het is duidelijk van wie de stortingen afkomstig zijn en hoogte en patroon zijn niet ongebruikelijk. Het Bureau Financieel Toezicht geeft een te ruime invulling aan de voortdurende controleplicht van artikel 3, tweede lid, onder d, Wwft, en ten onrechte is uitgegaan van een risicovolle cliënt.

De boeteoplegging is in strijd met het rechtszekerheids- en legaliteitsbeginsel, omdat het gebruik van een letter of credit niet als indicator is genoemd, ook niet in de leidraden van de toezichthouders.

Het Bureau Financieel Toezicht wijkt zonder motivering af van het boeterapport, waarin ook de hoogte van de stortingen werd meegewogen.

De overtreding is niet verwijtbaar, omdat de interne procedures op orde zijn en de gemiste melding een incident is dat niet in de normale bedrijfsvoering past.

Boeteoplegging is onevenredig. Volgens de accountantsorganisatie legt de AMLR de drempel voor een melding hoger, zodat een transactie als deze in de toekomst niet meer gemeld hoeft te worden. Zij doet geen rechtstreeks beroep op het lex mitior-beginsel.

De boete is te hoog: een bevoegdheid tot omzetgerelateerde vaststelling ontbreekt, het is de hoogste boete die het Bureau Financieel Toezicht ooit oplegde en de procedures en het eenmalige karakter zijn niet meegewogen.

De redelijke termijn is overschreden, met als aanvang de cautie op 1 november 2022.

De openbaarmaking is onrechtmatig, omdat de besluiten herleidbaar zijn tot de controlecliënt, die niet is gehoord (artikel 4:8 Awb), en de accountantsorganisatie aanzienlijke reputatieschade lijdt.

Oordeel gerecht

Ongebruikelijke transactie. De rechtbank stelt voorop dat de meldplicht niet alleen bestaat bij concrete aanwijzingen van witwassen of terrorismefinanciering. Iedere ongebruikelijke transactie moet worden gemeld en daarvoor volstaat een vermoeden (CBb 13 september 2016, ECLI:NL:CBB:2016:305, r.o. 5.4). De drempel is laag. Onverwijld betekent binnen veertien dagen na het moment waarop de instelling aanleiding had het verband te veronderstellen. Ruimte voor nader intern onderzoek verandert die termijn niet (Kamerstukken II 2011/12, 33238, nr. 3, p. 17-18).

De accountantsorganisatie neemt bij de controle van de jaarrekening 2019/2020 kennis van de stortingen en beschikt over de bankafschriften, waarop alleen de rekening van de bank en de onderliggende letter of credit zichtbaar zijn. Uit de notulen van de raad van commissarissen blijkt dat de betalingen in het kader van de garantieovereenkomst zijn gedaan, maar de precieze herkomst van de gelden blijft onduidelijk. Het Bureau Financieel Toezicht stelt niet dat het enkele gebruik van een letter of credit een transactie ongebruikelijk maakt. Het erkent dat het een gebruikelijk instrument is in de internationale handel, maar oordeelt terecht dat het in deze omstandigheden en in samenhang met voorbeeld E3 niet zonder meer gebruikelijk is. Voorbeeld D2 is daarmee vervuld. Andere informatie waarover de accountantsorganisatie bij de controle niet beschikte, kan haar niet baten: bepalend is het moment van kennisneming. Voorbeeld E3 is ook vervuld, omdat de stortingen afwijken van eerdere en latere girale betalingen. Dat de bedragen niet afwijken, doet daaraan niet af. De verklaring dat het liquiditeitsbeslag van de garantstelling tot de letter of credit leidde, baat niet, omdat de accountantsorganisatie die informatie op het moment van kennisneming niet had en geen onderzoek heeft gedaan. Het betoog over de controleplicht faalt, omdat de boete niet op die plicht is gebaseerd en vaststaat dat de accountantsorganisatie de transactie kende, wat ook blijkt uit aantekeningen van het controleteam op de bankafschriften. Het Bureau Financieel Toezicht heeft aangetoond dat artikel 16, eerste lid, Wwft is overtreden.

Rechtszekerheid en legaliteit. Het Bureau Financieel Toezicht merkt de letter of credit niet aan als objectieve indicator. De omstandigheden die tot het oordeel leiden, staan in de leidraad en zijn kenbaar. De grond faalt.

Afwijking van het boeterapport. Het bestreden besluit legt de hoogte van de stortingen niet meer ten grondslag. Er is geen rechtsregel die verplicht te motiveren waarom ten voordele van de beboete wordt afgeweken.

Verwijtbaarheid. De rechtbank leest het betoog als een bestrijding van functioneel daderschap en toetst aan CBb 3 juni 2014, ECLI:NL:CBB:2014:200, en HR 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest). Of de rechtspersoon de redelijkerwijs te vergen zorg heeft betracht, is één van de omstandigheden (vgl. Rechtbank Rotterdam 9 oktober 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:8158). Het gaat om een nalaten van iemand die voor de accountantsorganisatie werkzaam was, en het verrichten van wettelijk verplichte meldingen past in haar normale bedrijfsvoering. De gedraging valt in de sfeer van de rechtspersoon.

Evenredigheid. De rechter toetst de bevoegdheidsuitoefening terughoudend, met de elementen geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid (CBb 30 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:353, r.o. 8.2; ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Artikel 16 Wwft is een kernbepaling met het oog op de poortwachtersrol. Boeteoplegging is geschikt, noodzakelijk en evenwichtig, mede omdat FIU-Nederland door het uitblijven van de melding in haar onderzoek is belemmerd. De AMLR treedt pas op 10 juli 2027 in werking en de invulling van artikel 69, eerste lid, AMLR is nog onvoldoende duidelijk om af te leiden dat deze transactie niet meer gemeld zou hoeven te worden.

Boetehoogte. Partijen zijn het erover eens dat geen omzetgerelateerde boete is opgelegd en dat daartoe geen bevoegdheid bestaat. Het Bureau Financieel Toezicht mocht de omzet wel gebruiken bij de boetetoemeting. Het interne beleid is in zijn algemeenheid niet onredelijk (Rechtbank Rotterdam 16 december 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:9882). De rechtbank oordeelt wel dat het Bureau Financieel Toezicht in de aard en ernst van de overtreding aanleiding had moeten zien verder te matigen. De overtreding is het gevolg van een eenmalige inschattingsfout, de accountantsorganisatie beschikt over deugdelijke Wwft-procedures en heeft herstel- en verbetermaatregelen genomen. Een boete van 1 procent van de omzet is daarom buitensporig. De grootte van de onderneming maakt dat niet anders. De rechtbank acht € 750.000 passend en geboden.

Redelijke termijn. De termijn vangt aan bij het boetevoornemen van 17 mei 2024 en niet bij de cautie (CBb 4 april 2023, ECLI:NL:CBB:2023:172, r.o. 7). De termijn van twee jaar is met vijf maanden overschreden. Bij een overschrijding van niet meer dan zes maanden volgt een vermindering met 5 procent met een maximum van € 2.500.

Openbaarmaking. Artikel 32g, eerste lid, aanhef en onder b, Wwft vergt een evenwichtigheidsbeoordeling aan de hand van de vier publicatiedoelen (CBb 25 februari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:102, en CBb 15 juli 2025, ECLI:NL:CBB:2025:372). Openbaarmaking informeert publiek en onder toezicht staande instellingen, onder meer ten behoeve van het cliëntenonderzoek door banken. De accountantsorganisatie onderbouwt geen onevenredige schade. De reputatieschade en de uitleg aan klanten zijn inherent aan openbaarmaking. De grond dat de controlecliënt niet is gehoord, bespreekt de rechtbank niet, omdat artikel 8:69a Awb aan vernietiging op die grond in de weg staat.

Bewezenverklaring

De rechtbank stelt de volgende overtreding vast:

Overtreding van artikel 16, eerste lid, Wwft door de drie stortingen via een letter of credit op de bankrekening van de houdstermaatschappij van de controlecliënt, waarvan de accountantsorganisatie bij de afronding van haar controlewerkzaamheden op 30 oktober 2020 kennis had genomen, niet onverwijld als ongebruikelijke transactie te melden bij FIU-Nederland

Strafoplegging en maatregelen

De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit (ROT 25/3678) gegrond en vernietigt het besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft. Zij voorziet zelf in de zaak (artikel 8:72a Awb), herroept het boetebesluit op dat punt en stelt de bestuurlijke boete vast op € 747.500, na matiging van € 1.323.000 tot € 750.000 en vermindering met € 2.500 wegens overschrijding van de redelijke termijn. De uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde gedeelte. Het beroep tegen het bestreden openbaarmakingsbesluit (ROT 25/3681) is ongegrond.

Het Bureau Financieel Toezicht vergoedt het griffierecht van € 385 en wordt veroordeeld in de proceskosten van € 5.267, berekend met wegingsfactor 1,5 en een half punt voor het verzoek om matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Lees hier de volledige uitspraak.

Actualiteiten

Matiging van bestuurlijke boete voor accountantsorganisatie wegens niet melden van via een letter of credit ontvangen stortingen als ongebruikelijke transactie