Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 14 oktober 2026, ECLI:NL:RVS:2026:6072

Een verzoeker vraagt in 2019 op grond van de Wob om alle documenten over een aantal exportvergunningen voor dual-use goederen. De minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking weigert openbaarmaking grotendeels op grond van de geheimhoudingsplicht van artikel 12 van het Douanewetboek van de Unie en op grond van uitzonderingen in de Woo. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gaat ervan uit dat artikel 12 DWU voorrang heeft op de Woo, omdat de rechtbank dat in een eerdere, onaangevochten uitspraak in dezelfde zaak heeft geoordeeld. Gegevens uit de vergunningaanvragen vallen volgens de Afdeling onder die geheimhoudingsplicht, waaronder de namen van exporteurs, producttypen en de waarde van transacties. De weigeringen wegens de veiligheid van de Staat, de internationale betrekkingen en het goed functioneren van de Staat blijven ook in stand. Alleen de vergunningnummers moet de minister alsnog openbaar maken, omdat die niet vertrouwelijk zijn en al op zijn website staan.

Inleiding en context

Dit is een bestuursrechtelijke procedure over de openbaarheid van overheidsinformatie en geen strafzaak. Appellant is een natuurlijk persoon uit Amsterdam. Wederpartij is de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, inmiddels de minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. De zaak dient in hoger beroep tegen een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 maart 2024.

Op 23 juli 2019 verzoekt appellant om openbaarmaking van alle documenten over een aantal specifiek genoemde exportvergunningen voor dual-use goederen. Bij besluit van 16 april 2020 weigert de minister alle 89 aangetroffen documenten op grond van artikel 12 DWU. Het gaat om documenten die de douane in opdracht van de minister heeft verwerkt en om stukken die de minister zelf heeft opgesteld, waaronder drie interne memo’s. Volgens de minister is de markt voor deze strategische goederen zo klein dat openbare gegevens herleidbaar zijn tot het individuele bedrijf. Het bezwaar wordt op 9 november 2020 ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 2 november 2022 verklaart de rechtbank het beroep gegrond. Zij oordeelt dat het DWU rechtstreekse werking en voorrang heeft boven de Wob. Volgens de rechtbank valt echter niet alle documentatie over exportvergunningen onder artikel 12 DWU, maar alleen inlichtingen die vertrouwelijk van aard zijn of als vertrouwelijk zijn verstrekt. Geen van de partijen stelt hoger beroep in. Bij besluit van 7 maart 2023 maakt de minister een deel van de documenten (gedeeltelijk) openbaar en toetst hij die aan de Woo, met twee inventarislijsten. De aanvragen en de daarbij verstrekte gegevens blijven geweigerd op grond van artikel 12 DWU.

Bij uitspraak van 27 maart 2024 verklaart de rechtbank ook het beroep tegen dat besluit gegrond. De exportvergunningen zijn ten onrechte integraal geweigerd op grond van artikel 12 DWU en de namen van ondertekenende ambtenaren mogen niet worden geweigerd. Ook is onvoldoende gemotiveerd waarom persoonlijke beleidsopvattingen in de memo’s niet geanonimiseerd verstrekt kunnen worden. De weigering wegens de veiligheid van de Staat en de zoekslag houden stand. De rechtbank kent schadevergoeding toe wegens overschrijding van de redelijke termijn. Appellant stelt hoger beroep in. Ter uitvoering van de uitspraak neemt de minister op 2 augustus 2024 een nieuw besluit en op 22 april 2025 een aanvullend besluit over de proceskosten. De zitting bij de Afdeling vindt plaats op 12 mei 2026.

Tenlastelegging en wettelijk kader

Er is geen tenlastelegging. Het geschil gaat over de weigering van openbaarmaking. Artikel 12, eerste lid, DWU (Verordening (EU) 952/2013) brengt door de douaneautoriteiten verkregen inlichtingen die vertrouwelijk van aard zijn of als vertrouwelijk zijn verstrekt onder het beroepsgeheim. Bekendmaking zonder toestemming mag alleen als de autoriteiten daartoe op grond van de geldende bepalingen gehouden of gemachtigd zijn.

De Woo is op 1 mei 2022 in de plaats van de Wob getreden. Aan de orde zijn de absolute uitzonderingsgrond van artikel 5.1, eerste lid, onder b, Woo (veiligheid van de Staat) en de relatieve gronden van artikel 5.1, tweede lid, onder a (betrekkingen met andere staten en internationale organisaties), onder e (persoonlijke levenssfeer) en onder i (goed functioneren van de Staat). Daarnaast speelt artikel 5.3 Woo, dat een aanvullende motivering eist bij weigering van informatie die ouder is dan vijf jaar. Verder komen artikel 7:12, eerste lid, Awb (motiveringsplicht), artikel 8:29 Awb (beperkte kennisneming) en artikel 6, eerste lid, EVRM (redelijke termijn) aan de orde.

Standpunt van het Openbaar Ministerie

Het Openbaar Ministerie is geen partij in deze bestuursrechtelijke procedure. Wederpartij is de minister. Hij stelt dat appellant niet in hoger beroep kan betwisten dat artikel 12 DWU voorgaat op de Woo, omdat de rechtbank die beroepsgrond in haar uitspraak van 2 november 2022 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen. Volgens de minister is bepaalde vertrouwelijke informatie uit aanvragen door een kennelijke fout openbaar gemaakt en is van willekeur geen sprake. In het besluit van 2 augustus 2024 weigert hij informatie in de exportvergunningen, toewijzingsbrieven en interne memo’s op grond van artikel 12 DWU en artikel 5.1, tweede lid, onder a, e en i, Woo. Volgens hem kan de enkele wetenschap dat ten aanzien van bepaalde landen een bepaald beleid of afwegingskader voor exportvergunningen wordt gehanteerd, de betrekkingen met die landen direct schaden. De informatie is ouder dan vijf jaar, maar volgens de minister gaat het om interne beleidslijnen die nog steeds actueel zijn.

Standpunt van de verdediging

Appellant voert in hoger beroep zes gronden aan. De eerste is dat de inventarislijst onduidelijk en onvolledig is en weigeringsgronden noemt die in de documenten niet zijn toegepast. De tweede is dat documenten ontbreken: de vergunningen zelf, het document met de beslissing op de vergunning in het dossier Syrië en de meeste van de negentien soorten documenten die volgens de minister in een vergunningsdossier kunnen zitten. De derde is dat artikel 12 DWU geen uitputtende regeling is die aan de Woo derogeert. Appellant stelt daarbij dat de bepaling niet in de bijlage bij artikel 8.8 Woo staat en dat de tweede volzin van artikel 12, eerste lid, DWU bekendmaking toestaat op grond van de geldende bepalingen. De vierde is dat de minister artikel 12 DWU willekeurig heeft toegepast, omdat hij in document 7 gegevens over bestemming, oorsprong, goederen, hoeveelheid, waarde en eindgebruik wel openbaar heeft gemaakt. De vijfde is dat niet is gemotiveerd waarom inzicht in de veiligheidsafwegingen en in de betrokkenheid van AIVD en MIVD de veiligheid van de Staat zou schaden. Ook is volgens hem een zeer algemene rubrieksomschrijving geweigerd. De zesde is dat de namen van exporteurs geen vertrouwelijk meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens zijn.

Tegen het besluit van 2 augustus 2024 voert appellant aan dat de inventarislijst opnieuw onduidelijk is. Volgens hem wordt de waarde van transacties willekeurig soms wel en soms niet openbaar gemaakt en zijn de vergunningnummers ten onrechte geweigerd. Ook stelt hij dat er geen concrete aanwijzingen zijn dat het internationale contact stroever zal verlopen. Verder betwist hij de weigering wegens het goed functioneren van de Staat. Over de informatie die ouder is dan vijf jaar wijst hij op de veranderde betrekkingen met Rusland en de geldende exportverboden. Hij verzoekt om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. De grond over de proceskosten trekt hij ter zitting in.

Oordeel gerecht

De Afdeling stelt voorop dat het zorgvuldigheidsbeginsel vereist dat het bestuursorgaan inzichtelijk maakt welke informatie bij de besluitvorming is betrokken. Een inventarislijst is daarvoor niet verplicht (ABRvS 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2276). Het gaat om minder dan 100 openbaar gemaakte pagina’s, die in een logische volgorde per vergunningsdossier zijn weergegeven. Dat de nummering afwijkt en dat een enkele keer een weigeringsgrond is genoemd die niet is toegepast, maakt de besluitvorming niet onvoldoende inzichtelijk.

Over de zoekslag overweegt de Afdeling dat de minister heeft gezocht in het vergunningensysteem van de douane (ABV-systeem), in het archiveringssysteem Sophia en in andere digitale systemen van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Zijn mededeling dat er geen andere documenten zijn, is niet ongeloofwaardig (vgl. ABRvS 15 april 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2095). Appellant maakt niet aannemelijk dat er meer is. Dat een vergunningsdossier bepaalde soorten documenten kan bevatten, betekent niet dat die er in elk dossier ook zijn. De vergunningen zelf zijn bij de beoordeling betrokken.

Over de werking van artikel 12 DWU stelt de Afdeling voorop dat de rechter uitgaat van de juistheid van oordelen die hij in een eerdere, onaangevochten uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft gegeven. Dat is anders als die oordelen nauw verweven zijn met wat tegen het nieuwe besluit wordt aangevoerd. In hoger beroep geldt hetzelfde (ABRvS 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2711, onder 6). In de uitspraak van 2 november 2022 heeft de rechtbank geoordeeld dat het DWU voorgaat op nationale openbaarheidsregels en dat artikel 12 DWU zich verzet tegen publicatie van vertrouwelijke inlichtingen. Dat de Wob inmiddels door de Woo is vervangen, maakt dit niet anders. De Afdeling gaat er voor dit geschil daarom van uit dat artikel 12 DWU voorrang heeft op de Woo. Zij beoordeelt alleen of de minister de bepaling terecht heeft toegepast.

De Afdeling heeft geen reden te twijfelen aan de uitleg van de minister dat informatie uit een vergunningsbeslissing en drie vergunningen per ongeluk openbaar is gemaakt. Volgens het onbestreden oordeel van de rechtbank valt informatie uit de aanvraag onder artikel 12 DWU. Dat geldt ook voor het specifieke producttype en de naam van de aanvrager in document 5, en voor de waarde van de transacties. De namen van exporteurs zijn geweigerd op grond van artikel 12 DWU en niet op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder c, Woo. Appellant voert niet aan waarom dat onjuist is.

De veiligheid van de Staat toetst de Afdeling zonder terughoudendheid. Zij neemt met toepassing van artikel 8:29 Awb kennis van de stukken en oordeelt dat de minister op deze grond terecht heeft geweigerd. Het enkele gegeven of een veiligheidsdienst betrokken is, kan inzicht geven in de veiligheidsafwegingen ten aanzien van bepaalde bestemmingen. Van een geweigerde algemene rubrieksomschrijving is geen sprake.

Over het besluit van 2 augustus 2024 oordeelt de Afdeling dat de inventarislijst ook nu voldoende inzicht geeft, ook zonder vermelding van dossiernummers. Appellant voert terecht aan dat de vergunningnummers geen inlichtingen zijn die vertrouwelijk van aard zijn of als vertrouwelijk zijn verstrekt. Bovendien heeft de minister ze zelf op zijn website gepubliceerd. Het besluit is op dit punt niet deugdelijk gemotiveerd.

Bij de internationale betrekkingen gaat de Afdeling uit van haar eerdere rechtspraak (ABRvS 25 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1736, onder 7) en de wetsgeschiedenis van de Wob en de Woo (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 34 en Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 44). Die vereisen concrete aanwijzingen dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. De minister heeft dat niet gemotiveerd. De Afdeling verbindt daaraan geen gevolgen, omdat de memo’s na kennisneming informatie blijken te bevatten over het beleid voor exportvergunningen naar bepaalde landen als eindbestemming. Volgens de Afdeling heeft de minister het belang van goede betrekkingen redelijkerwijs zwaarder mogen laten wegen. Zij kan haar oordeel niet verder motiveren zonder de inhoud prijs te geven.

Bij het goed functioneren van de Staat toetst de Afdeling de belangenafweging terughoudend, waarbij het recht op toegang tot informatie zwaar weegt (vgl. ABRvS 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6388). De exportvergunningen en memo’s bevatten specifieke voorwaarden voor de vergunning, beleidsoverwegingen en waarderingen van door de exporteur aangeleverde informatie. Openbaarmaking kan inzicht geven in de werkwijze en het informatieniveau van de betrokken instanties en toekomstige vergunningprocedures bemoeilijken.

Over de informatie die ouder is dan vijf jaar oordeelt de Afdeling dat de minister voldoende heeft gemotiveerd waarom die ondanks het tijdsverloop niet openbaar kan worden. Dat de goederen nu niet naar Rusland mogen worden uitgevoerd, betekent niet dat de interne beleidslijn is gewijzigd.

Bewezenverklaring

Niet van toepassing. Dit is een bestuursrechtelijke uitspraak. De Afdeling beslist als volgt:

het hoger beroep is ongegrond en de uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd voor zover aangevallen;
het beroep van rechtswege tegen het besluit van 2 augustus 2024 is gegrond en dat besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb;
het besluit van 16 april 2020 wordt herroepen, het verzoek wordt ingewilligd voor zover het de vergunningnummers betreft en de minister moet deze nummers in de documenten openbaar maken;
de uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde besluit; het besluit van 22 april 2025 blijft in stand en tegen dat besluit ontstaat geen beroep van rechtswege, omdat appellant daarbij onvoldoende belang heeft.

Strafoplegging en maatregelen

Er wordt geen straf of maatregel opgelegd. Bij twee rechterlijke instanties is de redelijke termijn in beginsel overschreden als de procedure langer dan vier jaar duurt. Die termijn begint met de ontvangst van het bezwaarschrift op 11 mei 2020 en is op de datum van de uitspraak met ruim twee jaar en vijf maanden overschreden. Appellant heeft daarom in beginsel recht op € 2.500. Omdat de rechtbank al € 2.000 heeft toegekend, veroordeelt de Afdeling de Staat (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot een aanvullende schadevergoeding van € 500. De minister moet € 1.401 aan proceskosten vergoeden voor het beroep van rechtswege. De Staat moet € 467 aan proceskosten vergoeden voor het verzoek om schadevergoeding.

Lees hier de volledige uitspraak.

Actualiteiten

Woo-verzoek over exportvergunningen voor dual-use goederen: weigering op grond van artikel 12 DWU en de Woo grotendeels in stand, vergunningnummers alsnog openbaar