Verlaging van een bestuurlijke boete voor overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening door een trustkantoor en gedeeltelijke vernietiging van het publicatiebesluit

Rechtbank Rotterdam 19 augustus 2026, ECLI:NL:RBROT:2026:10188

De rechtbank Rotterdam beoordeelt een bestuurlijke boete van € 467.180 die De Nederlandsche Bank aan een trustkantoor heeft opgelegd wegens overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening uit de Wet toezicht trustkantoren 2018. DNB stelt in zes dienstverleningsdossiers 37 tekortkomingen in het cliëntenonderzoek vast; de rechtbank gaat uit van zes onbestreden tekortkomingen en acht van de 31 bestreden tekortkomingen er 25 buiten redelijke twijfel aangetoond. De rechtbank oordeelt onder meer dat beheersmaatregelen niet in het integriteitrisicoprofiel hoeven te worden opgenomen, dat een trustkantoor altijd een transactieprofiel moet vaststellen, dat de vermogenspositie van de pseudo-UBO moet worden vastgesteld en dat een kopie van een paspoort onvoldoende is om een identiteit te verifiëren. DNB mocht voor de doorlopende overtreding een boete opleggen, maar de rechtbank acht de overtreding gemiddeld verwijtbaar, volgt de verhoging van 25% niet en stelt de boete vast op € 373.750. Het besluit tot publicatie van het boetebesluit en het bijbehorende Nederlands- en Engelstalige persbericht houden stand. Het besluit tot publicatie van de beslissing op bezwaar houdt geen stand omdat DNB de gronden uit het aanvullend beroepschrift niet heeft meegewogen en de lakinstructie van de voorzieningenrechter niet heeft toegepast, waardoor DNB daarover een nieuw besluit moet nemen.

Inleiding en context

Eiseres is een trustkantoor waarop de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018) van toepassing is. DNB houdt als toezichthouder toezicht op de naleving van die wet. DNB heeft het trustkantoor op 11 februari 2021 een aanwijzing gegeven om vastgestelde overtredingen van de Wtt 2018 te beëindigen; deze aanwijzing is door de rechtbank en het College van Beroep voor het bedrijfsleven in stand gelaten.

Medio 2022 heeft DNB met een validatieonderzoek beoordeeld of het trustkantoor aan de aanwijzing heeft voldaan. Zij heeft daarvoor zes dienstverleningsdossiers (DVD's) geselecteerd. Op basis daarvan concludeert DNB dat het trustkantoor met zes ondernemingen een zakelijke relatie is aangegaan of aan hen trustdiensten heeft verleend zonder voldoende cliëntenonderzoek in de zin van artikel 27 Wtt 2018, en daarmee in de periode van 30 april 2021 tot en met ten minste 11 januari 2023 het verbod op vroegtijdige dienstverlening van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, Wtt 2018 heeft overtreden. Bij besluit van 13 maart 2024 legt DNB hiervoor een boete van € 467.180 op en besluit zij het boetebesluit te publiceren.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek van het trustkantoor om de publicatie op te schorten af, maar draagt DNB op de individuele tekortkomingen en de inhoudelijke behandeling daarvan in de publicatieversie weg te lakken (de lakinstructie). Met de beslissing op bezwaar van 20 september 2024 blijft DNB bij het boete- en publicatiebesluit (bestreden besluit 1), waartegen het trustkantoor beroep instelt (zaak ROT 24/9840). Bij besluit van 17 februari 2025 besluit DNB om bestreden besluit 1 en het daartegen ingestelde beroep te publiceren (bestreden besluit 2); daartegen staat rechtstreeks beroep open (zaak ROT 25/3143). De rechtbank behandelt beide beroepen gelijktijdig op de zitting van 23 maart 2026.

Wettelijk kader en verwijten

Op grond van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, Wtt 2018 is het een trustkantoor verboden een zakelijke relatie aan te gaan of een trustdienst te verlenen, tenzij een cliëntenonderzoek is verricht dat tot het in artikel 27 Wtt 2018 bedoelde resultaat heeft geleid en over de juistheid of volledigheid daarvan redelijkerwijs geen twijfel bestaat. DNB verwijt het trustkantoor 37 tekortkomingen in de naleving van artikel 27 Wtt 2018, verdeeld over elf onderwerpen: het integriteitrisicoprofiel, het transactieprofiel, de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap, de vermogenspositie van de uiteindelijk belanghebbende (UBO), de legitieme bron van het vermogen, de registratieplicht van relevante delen van de structuur, de herkomst en bestemming van de middelen, de voortdurende controle, de identiteit van de cliënt, het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie en de identiteit van de vertegenwoordigers van de cliënt.

De boetebevoegdheid berust op artikel 48 Wtt 2018. Overtreding van artikel 23 Wtt 2018 valt op grond van artikel 16 van het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector in de derde boetecategorie, waarvoor op grond van artikel 49 Wtt 2018 een basisbedrag van € 2.500.000 en een maximum van € 5.000.000 gelden.

Standpunt van De Nederlandsche Bank

DNB stelt dat het trustkantoor het verbod op vroegtijdige dienstverlening heeft overtreden en dat het gaat om een ernstige, in verhoogde mate verwijtbare overtreding van een kernbepaling van de Wtt 2018 die de poortwachtersfunctie raakt. Zij merkt de overtreding aan als doorlopend. Bij de boetehoogte gaat DNB uit van het basisbedrag, verhoogt zij dit met 25% wegens verhoogde verwijtbaarheid en stelt zij de boete vervolgens vast op 14,95% daarvan wegens de omvang van het trustkantoor, wat uitkomt op € 467.180. DNB acht publicatie van het boetebesluit op grond van artikel 61, vierde lid, Wtt 2018 verplicht, met niet-geanonimiseerde openbaarmaking als uitgangspunt, en wil ook de beslissing op bezwaar publiceren.

Standpunt van het trustkantoor

Het trustkantoor bestrijdt 31 van de 37 tekortkomingen en voert aan dat zijn cliëntenonderzoek in die gevallen aan de vereisten voldoet of dat de door DNB gehanteerde uitleg niet kenbaar was. Het beroept zich op het lex certa-beginsel wegens een onjuiste, niet voorzienbare, disproportionele of onuitvoerbare uitleg van de open normen. Verder stelt het dat DNB geen boete mocht opleggen omdat zij de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat geen boete zou volgen en omdat boeteoplegging onevenredig is, en dat geen sprake is van een doorlopende overtreding. De boete moet volgens het trustkantoor worden verlaagd omdat de overtreding onvoldoende ernstig en niet bovengemiddeld verwijtbaar is en vanwege gebreken rond de publicatie. Tegen de publicatie voert het aan dat DNB een te beperkt toetsingskader heeft gehanteerd, dat het boetebesluit onvoldoende is geanonimiseerd, dat het persbericht een onjuiste indruk wekt en in strijd is met de lakinstructie, dat de Engelstalige versie een wettelijke basis mist, dat DNB haar publicatiebevoegdheid door tijdsverloop heeft verloren en dat DNB de aanvullende beroepsgronden en de lakinstructie ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten.

Oordeel rechtbank over de vastgestelde overtreding

De bewijslast voor de overtreding rust op DNB, die deze buiten redelijke twijfel moet aantonen. Het trustkantoor heeft zes van de 37 tekortkomingen niet bestreden, zodat de rechtbank ervan uitgaat dat DNB deze heeft aangetoond. Reeds daarom staat de overtreding vast, omdat volgens rechtspraak van het CBb het verbod op vroegtijdige dienstverlening is overtreden zodra het cliëntenonderzoek in een deel van de onderzochte DVD's niet aan de vereisten voldoet en toch een zakelijke relatie is aangegaan. De bestreden tekortkomingen behandelt de rechtbank omdat deze van belang zijn voor de vraag of DNB een boete mocht opleggen en voor de boetehoogte.

Over de vastlegging oordeelt de rechtbank dat een onjuiste vastlegging van een DVD een overtreding van artikel 23 Wtt 2018 kan opleveren, omdat het resultaat van het cliëntenonderzoek uit het DVD moet blijken. Een trustkantoor mag zijn administratie zelf inrichten en van verschillende systemen en bestanden gebruikmaken, mits daartussen een zodanige koppeling bestaat dat het DVD één goed toegankelijk dossier vormt. Ontbreken er stukken, dan moet het trustkantoor aantonen dat het daarover beschikte op het moment dat het het oorspronkelijke DVD bij DNB indiende.

Bij het integriteitrisicoprofiel slaagt het betoog dat de beheersmaatregelen daarin niet hoeven te worden opgenomen. Uit de Wtt 2018 en de wetsgeschiedenis volgt dat de beheersmaatregelen in het acceptatiememorandum thuishoren (artikelen 26 en 39 Wtt 2018), niet in het integriteitrisicoprofiel. Voor de inhoud van de profielen oordeelt de rechtbank per doelvennootschap. Bij één doelvennootschap acht zij het profiel voldoende specifiek en vervalt de tekortkoming. Bij de overige doelvennootschappen blijft de tekortkoming in stand omdat het trustkantoor onvoldoende specifiek heeft uitgelegd hoe en waarom de benoemde omstandigheden tot de geïdentificeerde integriteitrisico's leiden; het benoemen van de omstandigheden alleen is daarvoor onvoldoende. Dat het betoog over de beheersmaatregelen en over enkele ontbrekende stukken slaagt, maakt die tekortkomingen niet volledig ongedaan.

Bij het transactieprofiel oordeelt de rechtbank dat de door het trustkantoor ontwikkelde werkwijze "CTM at all times", waarbij bij transacties geen bandbreedtes maar een monitoringsaanduiding wordt ingevuld, niet in de plaats komt van een transactieprofiel. Het vaststellen van een transactieprofiel is een zelfstandige resultaatsverplichting die de wetgever naast de voortdurende controle heeft opgenomen. Kan een trustkantoor geen transactieprofiel vaststellen dat aan de vereisten voldoet, dan had het de zakelijke relatie niet mogen aangaan of moeten beëindigen. Bij vier doelvennootschappen is de tekortkoming terecht vastgesteld, mede door te ruime bandbreedtes en frequenties en een ontbrekende onderbouwing.

Over de herkomst van het vermogen en de legitieme bron daarvan oordeelt de rechtbank dat het vaststellen van het vermogen een resultaatsverplichting is. Bij twee doelvennootschappen vervallen de tekortkomingen. In het ene geval acht de rechtbank het onredelijk om de tekortkoming te baseren op het ontbreken van één gedateerd stuk, een oprichtingsakte uit 1988, dat alleen ter bevestiging van het al vastgestelde vermogen was opgevraagd. In het andere geval, de topholding van de structuur, kunnen de geconsolideerde jaarrekeningen een voldoende beeld van de samenstelling en herkomst van het vermogen geven en heeft DNB het tegendeel onvoldoende onderbouwd. Bij een derde doelvennootschap blijft de tekortkoming in stand omdat de onderbouwende stukken niet in het oorspronkelijke DVD zaten en de beschikbaarheid daarvan niet is aangetoond; de verplichting om het vermogen vast te stellen en de verplichting om de legitieme bron zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen zijn twee zelfstandige normen zonder eendaadse samenloop.

Over de vermogenspositie van de UBO oordeelt de rechtbank dat het om een inspanningsverplichting gaat die tot een onderbouwde indicatie moet leiden. Bij drie doelvennootschappen zijn de tekortkomingen terecht. Bij één komt een na overname ontdekte boekhoudkundige schuld aan de UBO voor rekening en risico van het trustkantoor, dat de herkomst daarvan onvoldoende heeft achterhaald. Bij een andere geldt de pseudo-UBO als UBO in de zin van artikel 27 Wtt 2018, zodat ook diens vermogenspositie moet worden vastgesteld; afwijkende guidance van de branchevereniging maakt dat niet anders. Bij een derde maakt de general file weliswaar door koppeling onderdeel uit van het DVD, maar is het verschil tussen de schatting in die file en de onderliggende documentatie te groot om van een onderbouwde indicatie te spreken.

Bij de registratieplicht van een relevant onderdeel van de structuur oordeelt de rechtbank dat ook een ander document dan een registratiebewijs kan volstaan, maar dat het overgelegde Form 10-K niets zegt over de lokale registratieplicht. Omdat het om een resultaatsverplichting gaat, volstaat een aanname van registratie niet en is de tekortkoming terecht vastgesteld.

Bij de herkomst en bestemming van de middelen zijn de tekortkomingen bij drie doelvennootschappen terecht, onder meer omdat de grondslag van transacties niet uit het oorspronkelijke DVD blijkt en een onderbouwende raamovereenkomst ontbreekt. Bij de topholding vervalt de tekortkoming op dezelfde gronden als bij de herkomst van het vermogen.

Bij de voortdurende controle oordeelt de rechtbank dat een trustkantoor die controle niet kan uitoefenen zonder een deugdelijk integriteitrisico- en transactieprofiel. Omdat die profielen bij vier doelvennootschappen niet aan de vereisten voldoen, zijn ook deze tekortkomingen terecht vastgesteld. Bij de identiteit van de cliënt ontbreken de uittreksels in het oorspronkelijke DVD en is de beschikbaarheid daarvan niet aangetoond. Bij het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie is de general file wel gekoppeld, maar bevat deze slechts een algemene omschrijving. Bij de identiteit van de vertegenwoordigers oordeelt de rechtbank dat het om een resultaatsverplichting gaat en dat alleen een kopie van een paspoort onvoldoende is, omdat die geen echtheidskenmerken bevat en eenvoudig aanpasbaar is.

Van de 31 bestreden tekortkomingen acht de rechtbank er 25 buiten redelijke twijfel aangetoond. Samen met de zes onbestreden tekortkomingen staat de overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening vast.

Oordeel rechtbank over de boetebevoegdheid en boetehoogte

De boetebevoegdheid op grond van artikel 48 Wtt 2018 is niet bestreden; het beroep op het nemo tenetur-beginsel is ter zitting ingetrokken. Het beroep op het lex certa-beginsel slaagt niet: de uitleg van DNB strookt met de wet, met uitzondering van het punt van de beheersmaatregelen en een onderdeel van de registratieplicht, en het trustkantoor is door die onjuistheden niet benadeeld. Het normoverdragende gesprek waarin DNB haar bevindingen deelde en herstelmaatregelen verlangde, houdt geen toezegging in dat geen boete zou volgen; een combinatie van een herstelmaatregel en een bestraffende maatregel is toegestaan.

De boeteoplegging is evenredig. De rechtbank acht de overtreding ernstig omdat het gaat om een kernbepaling die de poortwachtersfunctie raakt en om tekortkomingen in alle zes onderzochte DVD's. Dat vóór het boetebesluit acht bevindingen zijn vervallen, raakt de ernst niet. De overtreding is doorlopend van karakter, zodat DNB daaraan een duur mocht verbinden; de gekozen begindatum en de einddatum van 11 januari 2023, de datum van de definitieve bevindingenbrief, zijn toegestaan.

Het betoog over de mate van verwijtbaarheid slaagt. De rechtbank acht de overtreding gemiddeld verwijtbaar. Zij weegt mee dat het trustkantoor organisatorische veranderingen heeft doorgevoerd en aanzienlijke beleidsinspanningen heeft verricht en bereid is zijn werkwijze verder aan te passen. Om die reden volgt de rechtbank de door DNB toegepaste verhoging van 25% niet.

Bij de boetehoogte hanteert de rechtbank het stappenplan uit het boetetoemetingsbeleid van DNB. Uitgaande van het basisbedrag van € 2.500.000 en gelet op de gemiddelde verwijtbaarheid en de omvang van het trustkantoor, waarvoor een percentage van 14,95% geldt, komt de rechtbank uit op een boete van € 373.750, die zij passend en geboden acht. De overige verlagingsgronden die het trustkantoor aanvoert, waaronder de gang van zaken in de voorzieningenprocedure en de fouten bij de feitelijke publicatie, slagen niet. De redelijke termijn stelt de rechtbank in deze grote en complexe zaak op drie jaar. Tussen het boetevoornemen van 29 november 2023 en de uitspraak van 19 augustus 2026 is die termijn niet overschreden, zodat er geen reden is de boete verder te verlagen.

Oordeel rechtbank over de publicatie

Voor de publicatie van het boetebesluit past de rechtbank het toetsingskader toe uit de recente rechtspraak van het CBb, dat een evenwichtigheidsbeoordeling voorschrijft waarbij de vier wettelijke publicatiedoelen worden betrokken. Het trustkantoor heeft de gestelde onevenredige schade niet aannemelijk gemaakt; het tijdelijke verlies van één doorverwijzende partij gaat de gebruikelijke schade niet te boven. De uitkomst van de belangenafweging zou daarom gelijk zijn, waarbij niet-geanonimiseerde openbaarmaking het wettelijke uitgangspunt blijft. Anders dan in een eerdere uitspraak van deze rechtbank over de Wwft, benoemt de wetsgeschiedenis bij de Wtt 2018 het voorkomen van schade bij (potentiële) cliënten uitdrukkelijk als publicatiedoel.

De rechtbank oordeelt dat DNB de lakinstructie bij het geanonimiseerd gepubliceerde boetebesluit juist heeft uitgevoerd; algemene verwijzingen naar artikel 27 Wtt 2018 hoefden niet te worden weggelakt. Het persbericht wekt niet de indruk dat het cliëntenonderzoek in het algemeen en tot op heden tekortschiet en is in overeenstemming met de lakinstructie. De Engelstalige versie van het persbericht heeft een wettelijke basis in artikel 2:6 Awb, is doelmatig gelet op de veelal niet-Nederlandstalige klanten en is niet onredelijk bezwarend. Het publicatiebesluit is niet onrechtmatig door de voorzieningenprocedure of door de door DNB herstelde uitvoeringsfouten.

Voor de publicatie van bestreden besluit 1 oordeelt de rechtbank dat dit besluit overwegend rechtmatig is en dat publicatie daarvan niet onrechtmatig wordt doordat het beroep op onderdelen gegrond is. Het tijdsverloop van vijf maanden doet de publicatiebevoegdheid niet vervallen, en op grond van artikel 61, zesde lid, Wtt 2018 mag de beslissing op bezwaar zelf worden gepubliceerd. Twee gebreken kleven wel aan bestreden besluit 2. DNB heeft ten onrechte het aanvullend beroepschrift niet meegewogen, terwijl het trustkantoor daar uitdrukkelijk om had verzocht en DNB het besluit pas ruim anderhalve maand later nam. Daarnaast heeft DNB de lakinstructie niet toegepast, terwijl die geen einddatum kent en het openbaar maken van de betreffende passages via de beslissing op bezwaar het doel van die instructie ondermijnt.

Beslissing

De rechtbank verklaart beide beroepen gegrond. Zij vernietigt bestreden besluit 1 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, herroept het boetebesluit op dat punt, stelt de boete vast op € 373.750 en bepaalt dat de uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte. Zij vernietigt bestreden besluit 2 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 Awb en draagt DNB op een nieuw besluit over de publicatie van bestreden besluit 1 te nemen met inachtneming van deze uitspraak, waarbij de door de voorzieningenrechter gegeven lakinstructie is komen te vervallen. DNB moet het griffierecht van € 371 in zaak ROT 24/9840 en € 385 in zaak ROT 25/3143 vergoeden en € 8.268 aan proceskosten betalen.

Lees hier de volledige uitspraak.