Boetebesluiten en de Woo: de Afdeling schept duidelijkheid over actieve openbaarmaking

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 18 maart 2026 een uitspraak gedaan die voor de handhavingspraktijk van groot belang is. Het ging om een boete van € 400.000 die de Kansspelautoriteit (Ksa) had opgelegd aan een online kansspelaanbieder wegens het versturen van reclame-e-mails aan jongvolwassenen. De zaak bevat meerdere interessante elementen, maar ik richt mij in deze blog op de vraag die in de praktijk tot onduidelijkheid leidde: mag een bestuursorgaan een boetebesluit actief openbaar maken op grond van de Wet open overheid?

Het stelsel van de Woo: verplichte en spontane openbaarmaking

Om het belang van deze uitspraak te begrijpen, is enige context over het stelsel van de Woo nodig. Artikel 3.3 Woo bevat de categorieën informatie die bestuursorganen verplicht, uit eigen beweging, openbaar moeten maken. Beschikkingen vallen daar in beginsel onder. De wetgever heeft op die verplichting echter uitzonderingen gemaakt, waaronder een uitzondering voor beschikkingen houdende de oplegging van een bestuurlijke bestraffende sanctie. Dat staat in artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, onder 5°, van de Woo.

Naast deze actieve openbaarmakingsplicht kent de Woo artikel 3.1: de algemene inspanningsverplichting voor bestuursorganen om bij de uitvoering van hun taak informatie uit eigen beweging openbaar te maken, mits dat zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is en de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 daar niet aan in de weg staan. Dit is de grondslag voor zogenoemde spontane openbaarmaking.

Het argument: uitzondering in artikel 3.3 als absoluut verbod?

De kansspelaanbieder betoogde dat uit de uitzondering in artikel 3.3 Woo voor boetebeschikkingen volgt dat de wetgever geen openbaarmaking van bestraffende sancties wenst. De redenering was in wezen dat als de wetgever boetebeschikkingen expliciet uitzondert van de verplichte openbaarmakingscategorieën, het bestuursorgaan ook niet via de achterdeur van artikel 3.1 Woo tot publicatie mag overgaan. Uit de wetsgeschiedenis zou immers blijken dat de wetgever openbaarmaking van bestraffende sancties in veel gevallen onevenredig bezwarend acht.

Het is een argument dat ik niet onbegrijpelijk vind. Als de wetgever de moeite neemt om boetebeschikkingen nadrukkelijk uit te zonderen, dan kun je je afvragen wat de waarde van die uitzondering is als het bestuursorgaan vervolgens via een andere route alsnog tot publicatie kan besluiten.

De Afdeling: uitzondering op de plicht is geen verbod

De Afdeling maakt er kort werk van, zij het op een overtuigende manier. De uitzondering in artikel 3.3 Woo leidt er na inwerkingtreding van die bepaling enkel toe dat er geen algemene plicht bestaat voor het bestuursorgaan om boetebesluiten actief openbaar te maken. Dat neemt niet weg dat het bestuursorgaan bevoegd blijft om op grond van artikel 3.1 Woo uit eigen beweging tot openbaarmaking te besluiten. De Afdeling leest in de parlementaire geschiedenis geen grond voor de stelling dat de wetgever iedere actieve openbaarmaking van een bestuurlijke bestraffende sanctie bij voorbaat onevenredig benadelend acht.

Het onderscheid is helder: geen plicht is niet hetzelfde als een verbod.

Wel een nadere belangenafweging vereist

Belangrijk is dat de Afdeling niet zegt dat openbaarmaking van boetebesluiten altijd zomaar kan. Ook bij spontane openbaarmaking op grond van artikel 3.1 Woo is een nadere belangenafweging geboden. Het bestuursorgaan moet het algemene belang dat met openbaarmaking wordt gediend afwegen tegen het belang van de betrokkene om geen onevenredig nadeel te lijden als gevolg van de publicatie. Aan het algemeen belang moet daarbij een groot gewicht worden toegekend. De Afdeling verwijst in dit kader naar haar uitspraak van 13 oktober 2021.

De Afdeling wijst erop dat het oogmerk van publicatie in dit geval was gericht op voorlichting en niet op bestraffing. In het kader van de toezichthoudende taak van de Ksa past het dat boetebesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van die taak en de consument wordt gewaarschuwd (vergelijk de uitspraak van 9 maart 2022). En de kansspelaanbieder had niet aangevoerd waarom de openbaarmaking in dit concrete geval voor haar onevenredig benadelend was geweest.

Wanneer kan openbaarmaking dan wél onevenredig zijn?

De Afdeling geeft een interessante vingerwijzing. Van onevenredige benadeling kan sprake zijn als het sanctiebesluit uiteindelijk in rechte geen stand houdt en de betrokken rechtspersoon ten onrechte als overtreder kenbaar is gemaakt. Dat scenario deed zich hier niet voor, nu de boete in stand bleef.

Maar wat als dat anders was geweest? Als de boete was vernietigd, had de openbaarmaking achteraf bezien wél onevenredig kunnen zijn. Dat roept de vraag op hoe bestuursorganen hiermee om moeten gaan bij de timing van publicatie. Publiceer je direct na het boetebesluit, dan loop je het risico dat het besluit later sneuvelt terwijl de reputatieschade al is aangericht. Het is een spanning die met deze uitspraak niet wordt opgelost, maar die in de praktijk wel degelijk speelt.

Artikel 3.3 Woo is nog niet in werking getreden

Tot slot een niet onbelangrijk detail. De Afdeling stelt vast dat artikel 3.3 Woo, inclusief de uitzondering voor boetebeschikkingen, nog niet in werking is getreden. Strikt genomen bestond het door de kansspelaanbieder ingeroepen kader ten tijde van de openbaarmaking dus nog helemaal niet. Maar ook na inwerkingtreding, zo maakt de Afdeling duidelijk, verandert de situatie niet wezenlijk: de uitzondering in artikel 3.3 neemt de bevoegdheid tot spontane openbaarmaking op grond van artikel 3.1 Woo niet weg.

Voor bestuursorganen met een handhavingstaak is dat een welkome bevestiging. Voor partijen die geconfronteerd worden met publicatie van een boetebesluit, is de boodschap dat het verweer niet moet worden gezocht in het stelsel van artikel 3.3 Woo, maar in de concrete belangenafweging bij de toepassing van artikel 3.1 Woo. Daar zit de ruimte.