Wet internationale sanctiemaatregelen en de AMLR: drie wetten, anderhalf jaar, één toezichthouder
/Dit is deel 4 van een blogreeks over de Wet internationale sanctiemaatregelen (Wis). In deel 1 deden wij verslag van het rondetafelgesprek, in deel 2 bespraken wij het duale stelsel, en in deel 3 de positie van de advocatuur.
Als er één thema was waarover alle toezichthouders bij het rondetafelgesprek over de Wis het roerend eens waren, dan was het de samenloop met het Europese AML-pakket. De voorzitter constateerde "veel geknik" aan de kant van de sprekers. En terecht, want het tijdspad is ambitieus, om het voorzichtig te formuleren.
Drie trajecten, anderhalf jaar
Om te begrijpen waarom de samenloop zo problematisch is, helpt het om de tijdlijn op een rij te zetten:
Traject 1: De eerste tranche van de Wis. Het wetsvoorstel dat nu voorligt. Het introduceert onder meer het Centraal Meldpunt Sancties, bestuursrechtelijke handhaving, nieuwe toezichtbevoegdheden en bedrijfsvoeringstoezicht op basis van de Sanctiewet 1977. De inbrengdatum voor het schriftelijk overleg is 15 april 2026.
Traject 2: Het Europese AML-pakket. Op 10 juli 2027 treedt de Anti Money Laundering Regulation (AMLR, Verordening (EU) 2024/1624) in werking. Tegelijkertijd moet de zesde antiwitwasrichtlijn zijn geïmplementeerd in de Implementatiewet ter voorkoming van witwassen en terrorisme (Iwt), waarmee de huidige Wwft wordt ingetrokken. De AMLR bevat eigen regels over cliëntenonderzoek in het licht van gerichte financiële sancties en verplicht instellingen tot het inrichten van interne procedures ter voorkoming van sanctieontduiking.
Traject 3: De tweede tranche van de Wis. Hierin worden de poortwachtersverplichtingen voor financiële en juridische instellingen gewijzigd en komt het geheel samen tot een coherent stelsel. Het was oorspronkelijk beoogd om deze tranche gelijktijdig met het AML-pakket in te voeren. Of dat gaat lukken is onzeker.
Het gevolg van dit tijdspad: instellingen en toezichthouders moeten in een kort tijdsbestek meerdere keren hun processen en werkwijzen aanpassen. Eerst conform de eerste tranche van de Wis, dan conform de AMLR (waarbij het bedrijfsvoeringstoezicht uit de Sanctiewet 1977 deels buiten werking wordt gesteld), en vervolgens conform de tweede tranche.
Het BFT-perspectief: 50 fte, 50.000 instellingen
De meest concrete schets van het probleem kwam van Yolanda de Groot, directeur van het Bureau Financieel Toezicht. In de BFT position paper wordt het als volgt geformuleerd: zowel BFT als de onder toezicht staande instellingen zullen "in een kort tijdsbestek meerdere aanpassingen in processen en werkwijzen moeten doorvoeren."
Het BFT houdt met circa 50 fte toezicht op ongeveer 50.000 instellingen: notarissen, accountants, belastingadviseurs en administratiekantoren. Veel daarvan zijn eenmansbedrijven. Die komen door de Wis voor het eerst onder sanctietoezicht te staan. Zij moeten hun bedrijfsvoering inrichten, meldplichten naleven, en dat alles terwijl ook de AMLR van hen vraagt om procedures in te richten ter voorkoming van sanctieontduiking.
Tijdens het rondetafelgesprek was De Groot eerlijk over de uitdaging. Zij verwees naar de oorspronkelijke opzet: de eerste tranche was bedoeld als overgangsregeling, omdat de invoering van het AML-pakket op zich liet wachten en het onwenselijk was om tot 2027 niets te kunnen doen. In 2022, toen het traject werd ingezet, was dat een logische keuze. Maar nu het zorgvuldigheidsproces de tijd heeft genomen die het heeft genomen, zitten de invoeringsmomenten dicht op elkaar.
Het BFT pleit er nadrukkelijk voor om de invoering samen te laten vallen: de tweede tranche gelijktijdig met de AMLR en de Iwt. Dan heb je, in de woorden van De Groot, "één verhaal te vertellen" aan de instellingen. En dan hoeven zij hun bedrijfsvoering slechts één keer aan te passen.
Twee regimes voor advocaten
De samenloop heeft ook specifieke gevolgen voor de advocatuur, zoals Clara Wesselink namens het Dekenberaad uiteenzette (zie ook deel 3 van deze reeks).
De Wis sluit voor de vraag wanneer een advocaat als "instelling" kwalificeert aan bij de dienstenlijst uit de Wwft: advies en bijstand bij onroerend goed, aan- en verkoop van bedrijven en vergelijkbare transacties. De AMLR hanteert een net iets andere formulering van die diensten. Niet alle Wwft-diensten zijn één op één overgenomen in de AMLR.
Het gevolg: advocaten krijgen straks twee verschillende regimes naast elkaar.
Voor Europese gerichte financiële sancties (die worden geregeld in de AMLR) gelden de bedrijfsvoeringsregels wanneer zij een dienst uit de AMLR-lijst verrichten
Voor overige sancties (VN-sancties, overige EU-sancties) gelden de regels wanneer zij een dienst uit de Wis-lijst verrichten
Twee lijsten, twee reikwijdtes, twee toezichtmomenten. Wesselink wees er terecht op dat dit niet alleen onduidelijkheid geeft voor advocaten die hun praktijk al moeten aanpassen met de invoering van de AMLR, maar ook voor het toezicht dubbel werk oplevert. De dekens moeten in verschillende onderzoeken beoordelen of aan verschillende normen is voldaan.
Het Dekenberaad pleit ervoor om de dienstenlijst in de Wis aan te passen aan die van de AMLR. Op die manier kan het sanctietoezicht geïntegreerd worden uitgevoerd met het AML-toezicht.
Brede overeenstemming, maar gaat het lukken?
Wat opviel tijdens het rondetafelgesprek was de breedte van de overeenstemming. Niet alleen het BFT en de advocatuur, maar ook DNB en AFM pleitten voor gelijktijdige invoering. Dirk van Leeuwen van DNB formuleerde het als volgt: "Wij hebben altijd voorgestaan dat die tweede tranche in werking treedt tegelijk met de AMLR." Het argument: je wilt voorkomen dat instellingen worden geconfronteerd met een tussensituatie waarin de AMLR of de tweede tranche in werking is getreden, maar de ander niet. "Als het gaat om de bedrijfsvoering van instellingen kwalitatief op niveau houden, helpt het niet om daar continu maar weer nieuwe implementaties overheen te gooien."
Jan Boerboom van de AFM voegde daaraan toe dat de AFM als financiële toezichthouder met name uitkijkt naar de tweede tranche, waarin inhoudelijke normen verder worden verduidelijkt. De eerste tranche is vooral de "verankering"; de echte inhoudelijke wijzigingen komen pas in de tweede.
De vraag is of de wetgever aan dit pleidooi tegemoet kan komen. De tweede tranche moet nog worden opgesteld, geconsulteerd en door het parlement worden geloodst. De AMLR treedt op 10 juli 2027 in werking. Dat is een harde Europese deadline. Als de tweede tranche niet op dat moment gereed is, ontstaat precies de tussensituatie waarvoor alle toezichthouders waarschuwen.
De Wwft die vervalt
Een technisch maar relevant detail: bij inwerkingtreding van het Europese AML-pakket wordt de Wwft ingetrokken en vervangen door de Iwt. De eerste tranche van de Wis leunt sterk op de Wwft, onder meer voor de definitie van welke diensten een advocaat als instelling doen kwalificeren. Als de Wwft vervalt, moet de Wis daarop zijn aangepast, anders ontstaan lacunes.
De BFT position paper wijst hier expliciet op: bij inwerkingtreding van het Europese AML-pakket zal het met de eerste tranche in te voeren bedrijfsvoeringstoezicht uit de Sanctiewet 1977 deels buiten werking worden gesteld. In de woorden van De Groot: "een frictie kan ontstaan tussen deze eerste tranche en het AML-pakket."
De les voor de praktijk
Voor de praktijk is dit samenloopvraagstuk relevant om twee redenen. Ten eerste: instellingen die straks worden geconfronteerd met toezicht op sanctienaleving, moeten weten welke normen op welk moment gelden. Bij snel opeenvolgende wijzigingen is dat geen sinecure. De kans op overtredingen door onduidelijkheid neemt toe, en daarmee het risico op sancties door de toezichthouder of, in het strafrecht, het OM.
Ten tweede: voor de verdediging in zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke procedures is het relevant welk normenkader van toepassing was op het moment van de vermeende overtreding. Bij drie wetgevingstrajecten in anderhalf jaar is dat geen theoretisch punt.
Het pleidooi van alle toezichthouders voor gelijktijdige invoering verdient het om serieus te worden genomen. Niet alleen in het belang van de uitvoerbaarheid, maar ook in het belang van de rechtszekerheid.
In het volgende en laatste inhoudelijke deel van deze reeks gaan wij in op het Centraal Meldpunt Sancties: van versnippering naar één loket.
