Op 25 maart 2026 organiseerde de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer een rondetafelgesprek over het wetsvoorstel Wet internationale sanctiemaatregelen (Wis). Wij volgden het debat, dat circa 90 minuten duurde en was opgedeeld in twee blokken: Uitvoering en handhaving en Toezicht. Acht sprekers van het Openbaar Ministerie, de Douane, het ministerie van Buitenlandse Zaken, de advocatuur, BTI, DNB, AFM en het BFT wisselden van gedachten met Kamerleden van VVD, SP, D66, CDA en ChristenUnie. Vier position papers waren vooraf ingediend. Het werd een middag met opvallend brede consensus over de noodzaak van het wetsvoorstel, maar ook met scherpe kanttekeningen over de uitwerking. Over de verhouding tussen strafrecht en bestuursrecht, over de geheimhoudingsplicht van de advocatuur, en over de vraag of het tempo van de wetgever het tempo van de praktijk kan bijhouden.

Wie spraken er?

In het eerste blok (Uitvoering en handhaving, 14:00 tot 15:00 uur) namen vier sprekers het woord:

Michiel Zwinkels, hoofdofficier van het Functioneel Parket, Openbaar Ministerie
Suzanne de Groot, projectmanager Eenheid Sanctiebeleid, ministerie van Buitenlandse Zaken
Clara Wesselink, specialist Wwft (AML) en Sanctierecht, Landelijke Organisatie Toezicht Advocatuur (LOTA)
Evelien Kingma, beleidsadviseur Strategie Beleid & Internationaal, Douane

In het tweede blok (Toezicht, 15:00 tot 16:00 uur) spraken:

Richard Roemers, teamleider sancties, Bureau Toetsing en Investeringen (BTI), ministerie van Economische Zaken & Klimaat
Dirk van Leeuwen, beleidsadviseur, De Nederlandsche Bank
Jan Boerboom, afdelingshoofd Marktintegriteit en Handhaving, Autoriteit Financiële Markten
Yolanda de Groot, directeur Bureau Financieel Toezicht (BFT)

Aan Kamerzijde waren aanwezig: mevrouw Maas (VVD), mevrouw Dobbe (SP), mevrouw Van der Werf (D66), de heer Van Lanschot (CDA) en de heer Seder (ChristenUnie). Opvallend genoeg leverde het Openbaar Ministerie als enige van de sprekers uit Blok 1 geen position paper aan, wat de mondelinge bijdrage van hoofdofficier Zwinkels des te interessanter maakte. Vooraf werden vier position papers ingediend: door AFM en DNB gezamenlijk, het BFT, LOTA namens het Dekenberaad, en de Douane.

Het OM: enthousiast, maar met scherpe kanttekeningen

Zwinkels stak zijn enthousiasme niet onder stoelen of banken. Nederland is volgens hem "koploper in Europa" als het gaat om het aantal strafrechtelijke sanctieonderzoeken, met gespecialiseerde officieren van justitie en opsporingsteams bij Douane en FIOD. Maar het strafrecht kent beperkingen: het is met veel rechtswaarborgen omkleed, waardoor processen lang duren. In een geopolitiek landschap dat zich in hoog tempo ontwikkelt, is dat niet altijd toereikend.

Het OM heeft daarom vanaf het begin gepleit voor een duaal stelsel, waarin sanctieschendingen zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk kunnen worden afgedaan. Dat uitgangspunt is in de Wis verankerd en wordt door het OM als een belangrijke verbetering beschouwd. Zwinkels verwacht dat het strafrecht hierdoor selectiever kan worden ingezet, gericht op de excessen, terwijl kleinere overtredingen bestuursrechtelijk worden afgedaan. In zijn woorden: meer zaken oppakken, en het strafrecht reserveren voor situaties waar extra opsporingsmethoden nodig zijn.

Wat mij betreft was het meest opmerkelijke in Zwinkels' bijdrage zijn openlijke kritiek op de beperkte ambitie bij DNB en AFM. Die zullen ook onder de Wis vooral systeemtoezicht blijven uitvoeren, gericht op administratieve organisatie en interne controle. Zij zullen, anders dan het BFT, niet snel overgaan tot onderzoek naar daadwerkelijke sanctieschendingen. Dat betekent, aldus Zwinkels, dat het strafrecht daar "nog steeds het geëigende pad is om in te slaan, wat dus geen ontlasting van het strafrecht inhoudt." Het OM had dat liever anders gezien. Een noemenswaardig signaal dat in het tweede blok overigens niet werd weersproken: Van Leeuwen (DNB) bevestigde dat DNB niet de bevoegde autoriteit is voor handhaving van sanctiegeboden en -verboden zelf, en dat die verantwoordelijkheid in de strafrechtketen blijft liggen.

Daarnaast wierp Zwinkels een samenloopvraag op die voor strafrechtjuristen direct herkenbaar is. De Wis voorziet in onderbewindstelling van ondernemingen en vervanging van bestuurders, maar de Wet op de economische delicten kent in artikel 8 en artikel 29 vergelijkbare maatregelen. En dan is er ook nog de enquêteprocedure bij de Ondernemingskamer, waarbij het OM overigens een zelfstandige bevoegdheid heeft. Is het nodig dat de wet voorziet in een afbakenings- of samenloopregeling? De Raad van State adviseerde hier al over, maar het blijft een punt van aandacht.

Tot slot een opmerking die wellicht minder opviel maar die ik toch interessant vind. Zwinkels pleitte voor publiek-private samenwerking, iets wat niet in de wet is geregeld. Hij noemde daarbij niet alleen financiële instellingen maar ook sociale media platforms. Een opmerkelijke verbreding.

Het Centraal Meldpunt Sancties: alle hoop op één loket

Suzanne de Groot presenteerde het Centraal Meldpunt Sancties (CMS) als het hart van het nieuwe stelsel. De Europese sanctieregelgeving kent diverse meldplichten: meldingen over bevroren tegoeden, economische middelen van gesanctioneerden, deposito's, oliecontracten. Die meldplichten zijn nu bij verschillende meldkanalen belegd. Het CMS moet daar één loket van maken.

De voordelen die De Groot schetste:

Eén loket voor melders, waardoor burgers en bedrijven beter weten wat ze moeten doen
Centrale informatieverzameling, waardoor patronen herkend en analyses gemaakt kunnen worden
Betere informatiedeling met ketenpartners, dankzij de nieuwe grondslagen in de Wis
Voorlichting aan het bedrijfsleven over meldplichten

Het project wordt breed gedragen: een interdepartementaal team met vier opdrachtgevende ministeries (BuZa, EZK, Financiën, JenV) en een klankbordgroep met 28 ketenpartners. De Groot gaf aan geen ongewenste neveneffecten te voorzien en "heel positief" in het project te staan, met vier secretarissen-generaal als escalatiemogelijkheid als het nodig is.

Mevrouw Van der Werf (D66) stelde de terechte vraag of het CMS niet het risico loopt een bottleneck te worden in plaats van een versneller. Het antwoord was geruststellend van toon. De praktijk zal het moeten uitwijzen.

Een aardig anekdotisch detail kwam van AFM-spreker Boerboom in het tweede blok. Hij vertelde over een consument die de AFM belde om te melden dat een Russisch schip aan de kade lag dat dreigde weg te varen. De AFM mocht die informatie op grond van toezichtvertrouwelijkheid met niemand delen, en moest de burger vragen een specifiek telefoonnummer te bellen zodat het signaal alsnog bij de juiste instantie terechtkwam. Dat soort absurditeiten is straks verleden tijd met het CMS. Dat is inderdaad het goede nieuws.

De advocatuur: drie zorgen, een fundamenteel bezwaar

De meest kritische bijdrage kwam van Clara Wesselink namens het Dekenberaad. Zij had drie punten, en alle drie snijden hout.

1. Wie stelt de bedrijfsvoeringsregels?

De Wis belegt de bevoegdheid om bedrijfsvoeringsregels voor advocaten te stellen bij het College van Toezicht (CvT). Wesselink legde helder uit waarom dat niet klopt. Het CvT is systeemtoezichthouder: het houdt toezicht op de dekens en geeft aanwijzingen over hoe het toezicht moet worden uitgevoerd. Het CvT komt niet bij advocatenkantoren. Het stelt geen regels waar individuele advocaten zich aan moeten houden bij de inrichting van hun praktijk.

De memorie van toelichting verwijst naar de Wwft-systematiek als reden om bij het CvT aan te sluiten, maar die verwijzing is onjuist. Onder de Wwft heeft het CvT die bevoegdheid niet. De regelgevende bevoegdheid voor de advocatenpraktijk ligt bij het College van Afgevaardigden (gekozen advocaten). De dekens hebben de ervaring met het opstellen van praktische regels, zoals de Beleidsregel Wwft. Het CvT heeft die ervaring niet.

Wesselink formuleerde het tijdens het debat kernachtig: de memorie van toelichting "lijkt de bevoegdheidsverdeling niet helemaal helder voor ogen te hebben gehad." Dat is beleefd geformuleerd voor wat neerkomt op een wezenlijke fout in het wetsvoorstel. Het Dekenberaad pleit ervoor de bevoegdheid te beleggen bij het College van Afgevaardigden of bij de dekens als toezichthouders.

2. Samenloop met de AMLR: twee regimes voor advocaten

Dit is een technisch punt, maar met grote praktische gevolgen. De Wis sluit aan bij de dienstenlijst uit de Wwft om te bepalen wanneer een advocaat als "instelling" kwalificeert. De AMLR, die per 10 juli 2027 in werking treedt, hanteert een net iets andere formulering van die diensten. Het gevolg: advocaten krijgen straks twee verschillende regimes.

Voor Europese gerichte financiële sancties gelden de bedrijfsvoeringsregels wanneer zij een dienst uit de AMLR-lijst verrichten
Voor overige sancties (VN-sancties bijvoorbeeld) gelden de regels bij een dienst uit de Wis-lijst

Twee regimes, twee reikwijdtes. Dat levert onduidelijkheid op voor advocaten en dubbel werk voor het toezicht. Het Dekenberaad pleit voor aanpassing van de Wis-lijst aan die van de AMLR, zodat het toezicht geïntegreerd kan worden uitgevoerd.

3. Geheimhouding, verschoningsrecht en de doorgifteplicht

Het meest principiële punt. De Wis doorbreekt de geheimhoudingsplicht van advocaten voor zover zij als instelling kwalificeren, met een procesvrijstelling voor procesvertegenwoordiging, advies over het instellen van een rechtsgeding en het bepalen van de rechtspositie. Tot zover vergelijkbaar met de Wwft.

Maar de Wis introduceert ook een doorgifteplicht: de deken moet informatie delen met het CMS en met registers. Artikel 45a Advocatenwet bepaalt dat de geheimhoudingsplicht doorwerkt van advocaat naar deken. Wat Wesselink vraagt is dat die bescherming ook geldt wanneer de deken informatie verstrekt aan het CMS. Dat zaken die onder de vrijstelling vallen niet via de achterdeur alsnog bij de overheid terechtkomen.

Bijzonder was dat Zwinkels vanuit het OM deze zorgen deels bevestigde. Hij signaleerde dat de afbakening tussen geheimhouding en meldplicht "thans onvoldoende is uitgewerkt" en wees op de problematiek bij hybride opdrachten: zaken die deels onder de meldplicht en deels onder de geheimhouding vallen. Heft dan de geheimhouding de meldplicht op, of vice versa? In de praktijk is daar behoefte aan duidelijkheid. Dat het OM en de advocatuur hier op één lijn zitten is noemenswaardig.

Op de vraag van mevrouw Dobbe (SP) over het risico dat advocaten terughoudend worden om gesanctioneerde cliënten bij te staan, gaf Wesselink een eerlijk antwoord. Veel advocaten zijn risicoavers. Zij zien een zaak waar sancties een rol spelen en denken: daar begin ik niet aan. Terwijl ook gesanctioneerden recht hebben op rechtsbijstand, bijvoorbeeld als ze willen scheiden. De extra bedrijfsvoeringsregels en de meldplicht versterken dat vermijdingseffect. Wesselink wees er tegelijkertijd op dat de meeste advocatenzaken überhaupt niet onder dit regime vallen, maar dat opmerkingen in de trant van "de advocatuur meldt zo weinig" druk zetten en het vermijdingsgedrag versterken. Die bewustwording bij ketenpartners en politiek achtte zij minstens zo belangrijk als aanpassing van de wet.

De Douane: een extra instrument, geen nieuw werk

Evelien Kingma presenteerde de Douane-inbreng nuchter en praktijkgericht. Sanctiehandhaving bij de in- en uitvoer van goederen is voor de Douane geen nieuw werk; zij doen het al decennia. Wat wel nieuw is, is de omvang en complexiteit, met name sinds de Rusland-sancties. De Douane houdt onder andere toezicht op voer-, vaar- en vliegtuigen die op grond van de sancties Nederland niet mogen verlaten.

De belangrijkste verandering voor de Douane is de bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheid. Met de Wis krijgt de Douane een extra instrument waarmee overtredingen "sneller, effectiever en proportioneler" kunnen worden afgedaan. Een interessant detail: de uitvoeringstoets die de Kamer heeft ontvangen is bijna twee jaar oud en gebaseerd op een eerdere versie van het wetsvoorstel. In die versie zou de Douane via lagere regelgeving worden aangewezen als bestuursrechtelijke handhaver. In het huidige voorstel heeft de Douane die bevoegdheid rechtstreeks gekregen, wat de implementatie eenvoudiger maakt.

Wat nog moet gebeuren:

Medewerkers opleiden voor het opleggen van bestuursrechtelijke boetes (de Douane doet dit al op andere terreinen, zoals accijns, maar sancties zijn een heel ander thema)
Bezwaar- en beroepsprocedures inrichten
ICT-systemen aanpassen
Met het OM een boete- en vervolgingsbeleid afstemmen, zodat niet dubbel wordt gestraft voor één overtreding

Via de Voorjaarsnota 2025 zijn financiële middelen toegekend per 2027. Op de vraag van mevrouw Van der Werf (D66) of de Wis voldoende instrumenten biedt tegen sanctieomzeiling, was Kingma eerlijk: de Wis geeft daar niet per se veel extra handvatten in. De aanpak van omzeiling komt met name voort uit nieuwe Europese sanctieverordeningen, bijvoorbeeld door entiteiten in derde landen die bijdragen aan omzeiling op sanctielijsten te plaatsen, due diligence-verplichtingen aan te scherpen en doorvoer door Rusland te verbieden. Het is, zoals Kingma het noemde, "een soort kat-en-muisspel."

BTI: eindelijk zelf kunnen handhaven

In het tweede blok gaf Richard Roemers van het Bureau Toetsing en Investeringen (BTI) een heldere uiteenzetting over de meerwaarde van de Wis voor zijn organisatie. BTI, vooral bekend van de screening van buitenlandse investeringen onder de Wet VIVO, is ook toezichthouder op sanctienaleving waar het gaat om eigendom of zeggenschap over niet-beursgenoteerde ondernemingen. In de praktijk komt dat neer op onderzoek naar ondernemingen in het kader van met name de Rusland-sanctiepakketten.

Het probleem tot nu toe: BTI kan constateren dat een onderneming bevroren moet zijn, maar kan zelf niet handhavend optreden. Het kan slechts een signaal doorgeven aan de strafrechtketen, waar de capaciteit ontbreekt om op al die signalen te acteren. Met de Wis krijgt BTI de mogelijkheid om zelf bestuurlijke boetes op te leggen of een last onder dwangsom op te leggen om een bevriezingsverplichting af te dwingen. Die boete kan als percentage van de jaaromzet flink oplopen. Roemers hoopt dat dat ook een afschrikwekkende en preventieve werking zal hebben.

Daarnaast verwelkomt BTI de regeling voor beheer en bewind en het instellen van firewalls. Waar een gesanctioneerde partij stemrechten niet kan uitoefenen, kan de minister van EZK straks een bewindvoerder aanwijzen die een firewall inricht bij een onderneming, mits er sprake is van een zwaarwegend publiek belang. BTI kan het signaal afgeven dat zo'n maatregel wenselijk is en toetsen of de firewall effectief is.

DNB en AFM: tevreden met de bestaande rol

Dirk van Leeuwen (DNB) en Jan Boerboom (AFM) bevestigden in het tweede blok wat uit de gezamenlijke position paper al bleek: beide toezichthouders onderschrijven het wetsvoorstel en zien geen onvoorziene neveneffecten. Zij zullen geen rol krijgen in de bestuursrechtelijke handhaving van sanctienormen zelf. Hun toezicht blijft gericht op de bedrijfsvoering van financiële instellingen.

Wat beide toezichthouders wel benadrukten:

Het openbaarmakingsregime is een belangrijke verbetering. Onder de huidige Sanctiewet 1977 kunnen AFM en DNB opgelegde formele maatregelen niet publiceren. De Wis maakt dat wel mogelijk. Boerboom noemde dat essentieel voor zowel de verantwoording en legitimering van het toezicht als de preventieve werking richting andere ondernemingen.
De verschuiving van meldingen naar het CMS is positief. Van Leeuwen gaf aan dat DNB nu deels als "brievenbusje" fungeert voor het ministerie van Financiën, voor informatie die de toezichthouder zelf niet eens mag gebruiken. Die inefficiëntie verdwijnt.
Beide toezichthouders kijken met name uit naar de tweede tranche van de Wis, waarin inhoudelijke normen verder worden verduidelijkt.

Van Leeuwen benadrukte dat het essentieel is dat de reikwijdte van het DNB-toezicht en de grenzen van bestuursrechtelijke handhaving helder blijven. De toegevoegde waarde van het DNB-toezicht zit in de bedrijfsvoering, niet in opsporing en bestraffing. Dat is precies het punt waarover Zwinkels in het eerste blok zijn teleurstelling uitsprak: het OM had liever gezien dat de financiële toezichthouders ook daadwerkelijke sanctieschendingen zouden onderzoeken. Die wens is niet vervuld.

BFT: blij met de bevoegdheid, bezorgd over de timing

De meest uitgesproken bijdrage in het toezichtblok kwam van Yolanda de Groot, directeur van het Bureau Financieel Toezicht. Het BFT is de enige toezichthouder die een geheel nieuwe taak krijgt onder de Wis. Met circa 50 fte houdt het BFT toezicht op zo'n 50.000 poortwachters: notarissen, accountants, belastingadviseurs en administratiekantoren. Veel daarvan zijn eenmansbedrijven. Die komen door de Wis voor het eerst onder sanctietoezicht te staan.

De Groot was eerlijk over de uitdaging. Waar goed georganiseerde kantoren met compliance officers de nieuwe verplichtingen relatief eenvoudig kunnen implementeren, is dat voor eenmansbedrijven een enorme kluif. Het BFT zal in aanvang dan ook veel capaciteit inzetten op awareness en voorlichting, niet op handhaving.

Maar het meest pregnante punt in haar bijdrage ging over de volgordelijkheid van de verschillende wetten. De Groot schetste het probleem concreet:

De eerste tranche van de Wis introduceert bedrijfsvoeringstoezicht op basis van de Sanctiewet 1977
Op 10 juli 2027 treedt het Europese AML-pakket (AMLR) in werking, waarmee de Wwft vervalt waarop de Wis sterk leunt, en er deels andere bedrijfsvoeringsregels gaan gelden
De tweede tranche van de Wis moet het geheel samenvoegen tot een coherent stelsel

Het BFT en de onder toezicht staande instellingen moeten in een kort tijdsbestek meerdere keren hun processen en werkwijzen aanpassen. De Groot pleitte er nadrukkelijk voor om de invoeringsmomenten samen te laten vallen: de tweede tranche gelijktijdig met de AMLR en de Implementatiewet (Iwt), zodat instellingen één keer hun bedrijfsvoering hoeven in te richten en het toezicht één verhaal kan vertellen.

Dat pleidooi werd breed gesteund. Van Leeuwen (DNB) bevestigde: "Wij hebben altijd voorgestaan dat die tweede tranche in werking treedt tegelijk met de AMLR." Ik zag, aldus de voorzitter, "veel geknik aan deze kant." Er is op dit punt dus opvallend veel overeenstemming tussen de toezichthouders.

De rode draad: bestuursrecht naast strafrecht

Als er een rode draad door dit rondetafelgesprek liep, dan was het de introductie van bestuursrechtelijke handhaving naast het strafrecht. Alle sprekers zijn het erover eens dat dit een verbetering is. Het OM ziet het als ontlasting waardoor het strafrecht selectiever kan worden ingezet. De Douane en BTI krijgen een extra instrument waarmee ze sneller en proportioneler kunnen optreden. Het BFT kan de nieuwe handhavingstaak relatief eenvoudig inpassen dankzij ervaring met Wwft-toezicht.

Maar de vraag hoe dat duale stelsel er in de praktijk uitziet, is nog niet beantwoord. Wie pakt wat op? Hoe wordt samenloop voorkomen? Hoe verhoudt een bestuurlijke boete van de Douane zich tot strafrechtelijke vervolging door het Functioneel Parket? Zwinkels trok de vergelijking met het fiscale terrein en het milieurecht, waar al ervaring bestaat met duale stelsels, en gaf aan dat "we daar wel uitkomen." De Douane benadrukte dat bepaalde overtredingen, zoals die betrekking hebben op dual use- en militaire goederen, enkel strafrechtelijk zullen worden afgedaan. Maar een formeel boete- en vervolgingsbeleid moet nog worden opgesteld.

En dan is er nog de samenloopvraag die Zwinkels terecht opwierp: de Wis voorziet in onderbewindstelling, maar datzelfde instrument bestaat al in de Wet op de economische delicten (artikelen 8 en 29) en in de enquêteprocedure bij de Ondernemingskamer. Drie wettelijke routes naar potentieel hetzelfde resultaat, zonder dat duidelijk is hoe die zich tot elkaar verhouden. Dat vraagt om een samenloopregeling.

Wat nemen we mee?

De Wis is een ambitieus wetsvoorstel dat breed wordt gedragen. Dat is op zichzelf al bijzonder. Maar onder de oppervlakte van die consensus liggen uitdagingen die niet moeten worden onderschat:

De verhouding bestuursrecht/strafrecht is in de wet verankerd, maar moet in de praktijk nog worden uitgewerkt via boete- en vervolgingsbeleid. Dat wordt spannend.
De geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht van de advocatuur staan op gespannen voet met de doorgifteplicht naar het CMS. Zowel het OM als de advocatuur vinden dat de afbakening onvoldoende is uitgewerkt.
De bevoegdheidsverdeling voor het stellen van bedrijfsvoeringsregels aan de advocatuur berust volgens het Dekenberaad op een onjuiste lezing van de Wwft-systematiek. Een wezenlijk punt.
De samenloop met het Europese AML-pakket is de olifant in de kamer. Alle toezichthouders pleiten voor gelijktijdige implementatie van de tweede tranche met de AMLR. Of dat gaat lukken is nog onzeker.
DNB en AFM zullen geen daadwerkelijke sanctieschendingen onderzoeken, waardoor het strafrecht daar het primaire handhavingspad blijft. Het OM betreurt dat.

De inbrengdatum voor het schriftelijk overleg is vastgesteld op 15 april 2026. Wordt vervolgd.

Actualiteiten

Rondetafelgesprek voorstel voor de Wet Internationale Sanctiemaatregelen