De Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets (UHT) uitgevoerd op de conceptuitvoeringswet elektronisch bewijsmateriaal. De UHT is recent gepubliceerd. Het conceptwetsvoorstel beoogt uitvoering te geven aan het Europese wetgevingspakket gericht op grensoverschrijdende toegang tot digitaal bewijsmateriaal in strafzaken (eEvidence).

De UHT, die op 25 juli jl. aan de Minister van Justitie en Veiligheid is aangeboden en op 16 oktober jl. op de website van de ACM is gepubliceerd, concludeert dat het wetsvoorstel uitvoerbaar en handhaafbaar is, mits aan vier randvoorwaarden wordt voldaan:

Voor de benodigde capaciteit moet rekening worden gehouden met de onvoorspelbaarheid van de omvang en beweeglijkheid van het aantal marktspelers dat onder het toezicht valt;
Het registratieplatform moet operationeel zijn ten tijde van de inwerkingtreding van de wet;
Er moet een aanpassing in het wetsvoorstel komen dat een duidelijke scheiding aanbrengt tussen het bestuursrecht en het strafrecht indien handhaving aan de orde is voor de ACM;
Een opname van een expliciete rechtsgrondslag voor samenwerking en gegevensuitwisseling tussen het Openbaar Ministerie (OM) en de ACM.

Het EU-wetgevingspakket bestaat uit een verordening en een richtlijn. De verordening versterkt de bestaande regels voor het verkrijgen van digitaal bewijs bij internetdienstaanbieders, zoals hostingproviders, telecombedrijven en online platforms. In Nederland is het Openbaar Ministerie aangewezen als toezichthouder op de naleving van deze verordening. De richtlijn ondersteunt de uitvoering van de verordening en verplicht aanbieders zich te registreren, waarbij de ACM toeziet op naleving van deze verplichting.

Context en rol van de ACM

Bij brief van 25 juli 2025 (ACM/UIT/651337) heeft de ACM haar UHT aangeboden aan de Minister van Justitie en Veiligheid. De toets ziet op de nationale implementatie van Richtlijn (EU) 2023/1544 (de zogeheten e-Evidence-richtlijn). Met de uitvoeringswet wordt de ACM aangewezen als toezichthouder op de naleving van de verplichtingen uit de artikelen 3, 4 en 6 van de richtlijn, waaronder de registratieplicht voor dienstaanbieders.

De brief maakt duidelijk dat deze taak niet aansluit bij de reguliere missie van de ACM om goed werkende markten te bevorderen, consumenten te beschermen en een eerlijk speelveld te waarborgen. De toezichthouder omschrijft haar rol als een ondersteunende taak ten behoeve van de internationale strafrechtketen. Uit een onderzoek van ABDTOPconsult blijkt dat de ACM als toezichthouder werd gekozen omdat zij de “minst slechtste optie” was. Desondanks is de ACM, na dringend verzoek van het ministerie, bereid de taak op zich te nemen (ACM, 25 juli 2025).

Onvoorspelbare markt en uitvoeringslast

De ACM verwacht dat de markt waarop de wet betrekking heeft, sterk beweeglijk en moeilijk af te bakenen zal zijn. Naast telecombedrijven omvat de doelgroep aanbieders van internetdomeinen, IP-diensten, platformen, cloudaanbieders en hostingpartijen.

Omdat Nederland een groot aantal cloud- en hostingbedrijven huisvest, rekent de ACM erop dat het land vijfmaal meer verstrekkings- en bewaringsbevelen zal ontvangen dan het OM zelf uitstuurt naar andere lidstaten. Deze onvoorspelbaarheid maakt het lastig om de benodigde capaciteit exact te bepalen (ACM, 25 juli 2025).

Handhavingsfilosofie: van ‘risicogestuurd’ naar ‘signaalgedreven’

In het wetsvoorstel is vastgelegd dat de ACM in beginsel signaalgedreven zal handhaven. De toezichthouder verzoekt de wetgever expliciet om de in de memorie van toelichting gebruikte term “risicogestuurd” te vervangen, omdat de ACM geen risico-afweging maakt maar reageert op concrete signalen van niet-naleving.

Een niet-geregistreerde vertegenwoordiger zal in die benadering fungeren als signaal voor overtreding. De ACM benadrukt dat deze aanpak past bij haar toezichtspraktijk en bijdraagt aan de onafhankelijkheid van haar toezichtstaken.

Onzekerheden rond het Europese registratieplatform

Het registratieplatform waarop dienstaanbieders zich moeten inschrijven, zal worden ontwikkeld en beheerd door de Europese Commissie. De ACM stelt dat zij haar taken pas kan uitvoeren wanneer dit platform operationeel is. Op het moment van de toets is het echter onzeker of dat bij inwerkingtreding van de wet het geval zal zijn.

Ook is onduidelijk of aanbieders zich rechtstreeks kunnen registreren of dat de ACM een tussenrol krijgt. Deze onduidelijkheid bemoeilijkt het inschatten van de werkbelasting en de benodigde IT-capaciteit.

Onhelder sanctieregime

De ACM constateert dat het voorgestelde sanctieregime niet eenduidig aansluit bij het bestuursrechtelijke karakter van haar toezicht. De verordening hanteert sanctiebedragen die feitelijk strafrechtelijk van aard zijn.

De toezichthouder pleit voor aansluiting bij haar eigen bestuursrechtelijke boeteregime en voor een duidelijke afbakening tussen bestuursrecht en strafrecht, zodat helder is wanneer de ACM of het OM bevoegd is om handhavend op te treden (ACM, 25 juli 2025).

Rechtsgrondslag voor informatie-uitwisseling met het OM

Omdat de uitvoering van de e-Evidence-richtlijn meerdere bevoegde autoriteiten kent, acht de ACM structurele en expliciete samenwerking met het OM noodzakelijk. Bestaande samenwerkingsverbanden worden als ontoereikend beschouwd om de benodigde informatie- en communicatiestromen te waarborgen.

De ACM verzoekt daarom om een wettelijke basis voor gegevensuitwisseling en samenwerking tussen beide instanties.

Middelen en capaciteitsinschatting

Uitgaande van een markt van circa 15.000 aanbieders – waarvan een derde zich uit eigen beweging zal registreren – verwacht de ACM vanaf 2026 vier extra fte nodig te hebben. Het jaarlijkse budget daarvoor bedraagt € 664.000.

In de eerste fase zal het toezicht vooral bestaan uit controle van registraties, inclusief raadpleging van buitenlandse handelsregisters. Naarmate het aantal buitenlandse verzoeken aan het OM stijgt, zal de handhavingslast toenemen.

De ACM benadrukt dat structurele taken ook structureel financieel moeten worden gedekt en hanteert sinds 2025 een 33 procent-opslag voor organisatie- en bedrijfsvoeringskosten (ACM, 25 juli 2025).

Evaluatie en mogelijkheid tot aanvullende toets

Gezien de onvoorspelbaarheid van de markt adviseert de ACM om in 2028 – twee jaar na inwerkingtreding van de wet – een evaluatie uit te voeren naar taken, verantwoordelijkheden en capaciteit.

De ACM behoudt zich daarnaast het recht voor om een aanvullende UHT uit te brengen indien nieuwe omstandigheden daartoe aanleiding geven.

Afsluiting

De implementatiedeadline van de e-Evidence richtlijn is 18 februari 2026, terwijl de verordening op 18 augustus 2026 van toepassing wordt. Aangezien het wetsvoorstel voor de uitvoeringswet nog niet aan de Kamer is gezonden, rijst de vraag of Nederland deze termijn zal halen.