Op 30 juni 2025 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) zich in een belangwekkende uitspraak uitgesproken over de omvang van de matiging van bestuurlijke boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn. In procedures in het financieel-economisch bestuursrecht komt het geregeld voor dat deze termijn wordt overschreden, hetgeen tot matiging van de opgelegde boete leidt. De rechtbank Rotterdam ontwikkelde in 2024 een eigen lijn met aanzienlijk hogere matigingsbedragen. Het CBb bevestigt nu expliciet dat het deze lijn niet volgt: ook bij hoge boetes in het financieel-economisch bestuursrecht blijft de matiging bij een overschrijding tot twaalf maanden gemaximeerd tot € 2.500.

Kader: redelijke termijn en boetematiging

Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechters is de redelijke termijn overschreden indien een procedure in bezwaar en beroep langer dan twee jaar duurt, behoudens bijzondere omstandigheden. Wanneer de redelijke termijn is overschreden, wordt de opgelegde boete gematigd. De matiging heeft het karakter van immateriële schadevergoeding wegens de spanning en frustratie die gepaard gaan met een langdurige procedure.

De algemene uitgangspunten luiden:

Bij kartelboetes hanteert het CBb een afwijkende lijn: 5% per halfjaar overschrijding met een maximum van € 5.000 per halfjaar. De Hoge Raad hanteert aanvullend de regel dat boetes onder de € 1.000 niet worden gematigd.

De afwijkende lijn van de rechtbank Rotterdam

De rechtbank Rotterdam vond de standaardmatiging onvoldoende toereikend voor hoge boetes zoals opgelegd door toezichthouders als de AFM en DNB. In haar uitspraak van 10 april 2024 introduceerde zij een alternatief schema met beduidend hogere maximumbedragen, oplopend tot € 100.000 bij een termijnoverschrijding van 18 tot 24 maanden:

Deze benadering werd door de rechtbank Rotterdam toegepast in onder meer haar uitspraak van 12 juli 2024, waarin de AFM een boete van aanvankelijk € 2.000.000 had opgelegd wegens te late en onjuiste meldingen op grond van artikel 16 Wwft. De rechtbank stelde de boete vast op € 750.000, waarbij € 50.000 matiging werd toegepast vanwege een overschrijding van de redelijke termijn van iets minder dan twaalf maanden.

Uitspraak CBb van 30 juni 2025

In hoger beroep tegen deze uitspraak vernietigde het CBb de toegepaste matiging van € 50.000 wegens overschrijding van de redelijke termijn en stelde deze vast op € 2.500. Daarmee bevestigt het CBb dat het zijn eerder geformuleerde uitgangspunten onverkort hanteert, ook in financieel-economische boetezaken waarin boetes in de orde van miljoenen euro’s aan de orde kunnen zijn.

Het CBb overweegt dat:

De matiging wegens termijnoverschrijding strekt tot compensatie van immateriële schade (spanning en frustratie), en niet tot een correctie op de hoogte van de boete zelf.
Die compensatie is in beginsel voldoende gewaarborgd met maximaal € 2.500 bij een overschrijding tot één jaar.
De hoogte van de oorspronkelijke boete – hoe substantieel ook – doet daaraan niet af.
De door de rechtbank Rotterdam gemaakte vergelijking met kartelboetes gaat niet op. In kartelzaken geldt vanwege de grotere complexiteit een langere redelijke termijn (drie jaar tot aan de uitspraak in eerste aanleg en vijf en een half jaar tot aan de uitspraak in hoger beroep) en geldt een ander maximum.

Het CBb onderkent wel dat de rechtspraak op dit punt “niet altijd (kenbaar) eenduidig” is geweest, maar ziet daarin geen aanleiding tot aanpassing van de eigen lijn.

Boetehoogte en evenredigheid

Het CBb bevestigde in dezelfde uitspraak tevens dat de boete van € 800.000, zoals eerder door de rechtbank vastgesteld, passend en geboden is. Dit ondanks het hoger beroep van de AFM, die stelde dat de rechtbank de boete te ver had gematigd, en het beroep van de beboete onderneming, die meer matiging wenste. Het CBb motiveerde deze vaststelling onder meer als volgt:

De ernst van de overtreding (niet tijdig melden van 27 ongebruikelijke transacties en 2 onjuiste meldingen) is reëel, maar minder zwaar dan het volledig achterwege laten van meldingen.
Er was geen sprake van voordeel voor de onderneming of benadeling van derden.
De onderneming verleende volledige medewerking en had maatregelen genomen ter voorkoming van herhaling.
De evenredigheidstoets (op basis van de zogenoemde Harderwijk-criteria: geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid) werd expliciet betrokken bij de beoordeling.

Daarmee bevestigt het CBb dat het wettelijk basisbedrag van € 2.500.000 geen hard minimum vormt, maar slechts een uitgangspunt is. Boetes kunnen – afhankelijk van de omstandigheden – substantieel lager uitvallen, mits goed gemotiveerd.

Oordeelsvorming over openbaarmaking

Tot slot toetste het CBb de besluitvorming van de AFM omtrent openbaarmaking van het boetebesluit. De AFM had het besluit al in bezwaar openbaar gemaakt en nadien – ondanks wijzigingen – slechts summier geactualiseerd. Het CBb achtte die actualisatie ontoereikend. De publicatie moest worden aangepast zodat de uitkomst van de bezwaar-, beroeps- en hogerberoepsprocedures duidelijk zichtbaar is.

Het CBb voorzag zelf in de zaak en bepaalde dat aan het bestaande publicatiebericht op de AFM-website de volgende tekst wordt toegevoegd:

“Bij de beslissing op bezwaar van 19 juli 2022 is de boete verlaagd naar € 1.700.000,-. De rechtbank heeft in beroep de boete verlaagd naar € 750.000,-. In hoger beroep heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de boete vastgesteld op € 797.500,-. Zie hier de actuele stand van zaken.”

Conclusie

De uitspraak van het CBb van 30 juni 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:353) bevestigt onomwonden dat bij overschrijding van de redelijke termijn in financieel-economische boetezaken, zoals die van de AFM en DNB, de matiging van de boete gemaximeerd blijft op € 2.500 indien de termijn met niet meer dan twaalf maanden is overschreden. De afwijkende lijn van de rechtbank Rotterdam – met matigingen tot € 50.000 – wordt nadrukkelijk niet gevolgd. Deze uitspraak draagt daarmee bij aan rechtseenheid en voorspelbaarheid in het bestuursrechtelijk boeteregime, in het bijzonder in de financiële toezichtpraktijk.