Hof van Justitie EU: vermelding op OFAC-sanctielijst op zichzelf onvoldoende voor weigering basisbetaalrekening
/Op 11 juni 2026 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (Vierde kamer) arrest gewezen in de zaak C-81/24, die onder de gefingeerde naam Jenec bekendstaat. De zaak betreft de weigering van een Sloveense bank om een basisbetaalrekening te openen voor een consument die voorkomt op de sanctielijst van het Office of Foreign Assets Control (OFAC), de dienst voor buitenlandse vermogenscontrole van het Amerikaanse ministerie van Financiën. Het Hof beantwoordt de vraag of artikel 16, lid 4, van richtlijn 2014/92/EU, gelezen in samenhang met richtlijn (EU) 2015/849, lidstaten toestaat banken te verplichten een dergelijke rekening te weigeren op de enkele grond dat de consument op die lijst staat. Volgens het Hof is dat niet toegestaan, tenzij de bank een individuele beoordeling heeft uitgevoerd van het risico op witwassen of terrorismefinanciering dat met de beoogde zakelijke relatie samenhangt. De prejudiciële vraag is gesteld door het Okrajno sodišče v Mariboru (lokale rechtbank Maribor, Slovenië).
De feiten in het hoofdgeding
De aanleiding ligt in 2017. Op 22 oktober van dat jaar probeerde de consument, in de uitspraak aangeduid als LH, bij een tankstation in Ljubljana een rekening op naam van zijn echtgenote te betalen vanaf haar bij de bank aangehouden rekening. Nadat een medewerker zijn persoonsgegevens in het betaalsysteem had ingevoerd, blokkeerde de bank de betaling. In de brief over de blokkade lichtte de bank toe dat zij, gelet op politieke gebeurtenissen en een verhoogd veiligheidsrisico, strengere maatregelen had getroffen om te voldoen aan de Sloveense wetgeving ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering. Tot die maatregelen behoorde, volgens een intern document van de bank, het naleven van door OFAC opgelegde beperkingen.
Op 23 maart 2022 verzocht LH de bank rechtstreeks om op zijn naam een basisbetaalrekening te openen. Nadat hij zijn identiteitskaart had getoond, werd hem meegedeeld dat het banksysteem het openen van een dergelijke rekening niet toeliet. Een schriftelijke beslissing daarover kreeg hij niet. De procedure die volgde, werd na een onbevoegdverklaring van de rechtbank te Ljubljana verwezen naar de lokale rechtbank te Maribor, die de prejudiciële vragen heeft gesteld. Die rechtbank wees erop dat het Sloveense parket de zaak tegen LH, die betrekking had op dezelfde feiten als waarvoor tegen hem een internationaal aanhoudingsbevel was uitgevaardigd, op 23 februari 2015 had gesloten en gearchiveerd. LH is nergens ter wereld veroordeeld voor het strafbare feit op grond waarvan hij op de OFAC-lijst is opgenomen, en tegen hem zijn geen beperkende maatregelen genomen door de Verenigde Naties, de Europese Unie of Slovenië.
De prejudiciële vragen
De verwijzende rechter legde vier vragen voor. De eerste vraag was of artikel 16, lid 4, van richtlijn 2014/92 lidstaten toestaat banken te verplichten een basisbetaalrekening te weigeren omdat de consument op een OFAC-lijst staat, in de zin dat het openen van die rekening een schending van de anti-witwasregels zou opleveren. De tweede vraag betrof de situatie waarin die consument nooit voor het betreffende feit is veroordeeld en tegen hem geen beperkende maatregelen zijn genomen. De derde en vierde vraag zagen op de verenigbaarheid met artikel 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat het vermoeden van onschuld waarborgt. Het Hof heeft de bezwaren tegen de ontvankelijkheid van de bank verworpen en de vragen ontvankelijk verklaard.
Het juridische kader
Artikel 16 van richtlijn 2014/92, de betaalrekeningenrichtlijn (Payment Accounts Directive), verplicht lidstaten ervoor te zorgen dat alle of voldoende kredietinstellingen aan consumenten een basisbetaalrekening aanbieden. Lid 2 bepaalt dat iedere consument die rechtmatig in de Europese Unie verblijft, het recht heeft een basisbetaalrekening te openen en te gebruiken. Lid 4 schrijft voor dat lidstaten ervoor zorgen dat kredietinstellingen een aanvraag weigeren wanneer het openen van de rekening zou leiden tot schending van de bepalingen ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering uit richtlijn (EU) 2015/849. Uit de overwegingen 34 en 47 van de betaalrekeningenrichtlijn volgt dat die anti-witwasbepalingen niet als voorwendsel mogen worden gebruikt om commercieel minder aantrekkelijke consumenten te weren, en dat een weigering alleen gerechtvaardigd is wanneer de consument de wetgeving niet naleeft.
Richtlijn 2015/849, de vierde anti-witwasrichtlijn (Fourth Anti-Money Laundering Directive), heeft een preventief karakter en berust op een risicogebaseerde benadering. De richtlijn schrijft cliëntenonderzoek voor in artikel 13, met identificatie en verificatie van de cliënt, identificatie van de uiteindelijk begunstigde en beoordeling van het doel en de aard van de zakelijke relatie. Artikel 14, lid 4, bepaalt dat een instelling die niet aan de eisen van het cliëntenonderzoek kan voldoen, geen zakelijke relatie aangaat. Artikel 18 verplicht instellingen tot verscherpt cliëntenonderzoek in situaties met een hoger risico.
Het oordeel van het Hof
Het Hof stelt voorop dat het recht op een basisbetaalrekening uit artikel 16 van de betaalrekeningenrichtlijn afhankelijk is van de naleving van de anti-witwasbepalingen van richtlijn 2015/849. Vervolgens onderzoekt het Hof onder welke voorwaarden een kredietinstelling op grond van die laatste richtlijn geen zakelijke relatie mag aangaan. Het Hof oordeelt dat richtlijn 2015/849 niet bepaalt dat opname op een OFAC-lijst, of op een vergelijkbare door een derde land opgestelde lijst, een kredietinstelling automatisch verbiedt om met de betrokken cliënt een zakelijke relatie aan te gaan.
De risicogebaseerde benadering vereist volgens het Hof een beoordeling op drie niveaus: op het niveau van de Europese Unie door de Commissie, op het niveau van de lidstaat en op het niveau van de meldingsplichtige entiteit. Het toekennen van een hoger risico aan een cliënt, en daarmee het toepassen van verscherpt cliëntenonderzoek, gebeurt niet automatisch. Het Hof verwijst daarbij naar zijn arrest van 17 november 2022 in de zaak Rodl & Partner (C-562/20). Opname op een OFAC-lijst kan een relevante risicofactor zijn die de kredietinstelling in haar individuele risicobeoordeling moet betrekken, maar verplicht haar niet om de zakelijke relatie automatisch te weigeren. In plaats daarvan moet de instelling verscherpt cliëntenonderzoek toepassen na een individuele beoordeling van alle relevante risicofactoren.
Het Hof wijst erop dat de beperkte gebruiksmogelijkheden van een basisbetaalrekening het risico op witwassen of terrorismefinanciering verkleinen, een punt dat de advocaat-generaal in zijn conclusie had aangestipt. Tegelijk sluit het Hof niet uit dat een kredietinstelling na een dergelijke beoordeling tot de slotsom komt dat zij het risico niet doeltreffend kan beheersen met maatregelen die in verhouding staan tot haar aard en omvang. Alleen in dat geval kan een weigering om een basisbetaalrekening te openen worden gebaseerd op artikel 16, lid 4, van de betaalrekeningenrichtlijn. Het is aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de weigering jegens LH berustte op een individuele beoordeling waarin alle relevante factoren zijn meegewogen, en of de bank door middel van evenredige maatregelen doorlopende controle van de relatie had kunnen waarborgen.
Het dictum luidt dat artikel 16, lid 4, van richtlijn 2014/92, gelezen in samenhang met richtlijn 2015/849, aldus moet worden uitgelegd dat lidstaten kredietinstellingen niet mogen verplichten een basisbetaalrekening te weigeren op de enkele grond dat de consument op een lijst van personen staat tegen wie een derde land beperkende maatregelen heeft genomen, tenzij de instelling een individuele beoordeling heeft verricht van het aan de beoogde zakelijke relatie verbonden risico op witwassen of terrorismefinanciering. Omdat de tweede tot en met de vierde vraag alleen waren gesteld voor het geval de eerste vraag bevestigend zou worden beantwoord, beantwoordt het Hof die vragen niet.
Afsluiting
Met dit arrest beantwoordt het Hof de eerste prejudiciële vraag van de lokale rechtbank te Maribor; de vragen over artikel 48 van het Handvest blijven onbeantwoord. De zaak keert terug naar de verwijzende rechter, die moet vaststellen of de weigering van OTP banka berustte op een individuele risicobeoordeling dan wel uitsluitend op de OFAC-vermelding. Het arrest sluit aan bij de eerdere rechtspraak over de risicogebaseerde benadering, waaronder Rodl & Partner. Aan het arrest ging de conclusie van advocaat-generaal Richard de la Tour van 4 september 2025 vooraf. De uitspraak is gepubliceerd onder ECLI:EU:C:2026:470 en toegelicht in persbericht nr. 84/26 van het Hof.
