EHRM over F.B. en Anderen t. Nederland: Nederlands herbeoordelingsstelsel voor levenslanggestraften voldoet aan artikel 3 EVRM

Op 21 april 2026 heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (Vierde Kamer) unaniem geoordeeld dat de Nederlandse levenslange gevangenisstraf, zoals thans ten uitvoer gelegd, niet in strijd is met artikel 3 EVRM. De zaak F.B. en Anderen t. Nederland betrof zeven klagers die in Nederland tot levenslang waren veroordeeld en die stelden dat hun straf zowel juridisch als feitelijk onverkortbaar was. Het Hof concludeert dat het in 2017 ingerichte herbeoordelingsmechanisme, bezien in samenhang met de wijzigingen die per 1 juli 2023 in werking zijn getreden, voldoende waarborgen biedt dat een levenslanggestrafte op termijn voor vrijlating in aanmerking kan komen. Daarmee ligt in Straatsburg voorlopig een principiële toets van het Nederlandse stelsel als geheel, na eerdere kritiek in Vinter e.a. t. Verenigd Koninkrijk en Murray t. Nederland. Voor de strafpraktijk en het beleid rond levenslang is het oordeel zowel feitelijk als dogmatisch van belang, al laat het Hof uitdrukkelijk ruimte voor toekomstige ontwikkelingen in regelgeving, jurisprudentie en uitvoeringspraktijk.

Achtergrond: van Vinter en Murray naar een Nederlands herbeoordelingsstelsel

De kern van de Straatsburgse rechtspraak sinds Vinter is dat een levenslange gevangenisstraf slechts verenigbaar is met artikel 3 EVRM indien deze zowel de jure als de facto verkortbaar is, en indien voor de gedetineerde uiterlijk 25 jaar na oplegging een reëel herbeoordelingsmoment bestaat. In Murray stelde de Grote Kamer in 2016 een schending vast ten aanzien van een op Curaçao gedetineerde levenslanggestrafte, met name omdat behandeling en resocialisatie feitelijk ontbraken. Naar aanleiding daarvan oordeelde de Hoge Raad op 5 juli 2016 (ECLI:NL:HR:2016:1325) dat de oplegging van een levenslange gevangenisstraf destijds onverenigbaar was met artikel 3 EVRM en schortte verdere beoordeling op in afwachting van beleidsmatige stappen.

Die stappen kwamen met het Besluit Adviescollege levenslanggestraften, dat op 1 maart 2017 in werking trad. Op basis daarvan oordeelde de Hoge Raad vervolgens op 19 december 2017 dat het Nederlandse recht nu wel voorzag in een systeem van herbeoordeling waarop, in voorkomende gevallen, een reductie van de levenslange gevangenisstraf kon plaatsvinden. Die lijn werd bevestigd op 23 april 2019 en meest recent op 8 juli 2025, waarin de Hoge Raad overwoog dat het stelsel als geheel de vereiste waarborgen biedt, zonder uit te sluiten dat bij gebleken feitelijke onverkortbaarheid op termijn anders geoordeeld kan worden.

Het Nederlandse herbeoordelingsmechanisme

Het Nederlandse stelsel kent als kern een ambtshalve gratieprocedure op grond van artikel 19 Gratiewet, voorafgegaan door een adviestraject door het onafhankelijke Adviescollege levenslanggestraften. Daarnaast kan een levenslanggestrafte zelf te allen tijde een gratieverzoek indienen. Tot 1 juli 2023 vond de ambtshalve herbeoordeling plaats na 27 jaar detentie, waarbij het eerste advies van het Adviescollege uiterlijk 25 jaar na aanvang van de detentie werd uitgebracht en de daarop volgende re-integratiefase twee jaar bedroeg. Met de wijziging die op 1 juli 2023 in werking is getreden is deze termijn verlengd naar 28 jaar, waarmee de re-integratiefase effectief drie jaar beslaat. Aanleiding voor deze wijziging waren de uitkomsten van een door de Erasmus Universiteit Rotterdam verrichte evaluatie, die concludeerde dat een geleidelijke opbouw van de re-integratie meer tijd vergt dan oorspronkelijk voorzien.

De advisering door het Adviescollege rust op vier criteria: het recidiverisico, de delictgevaarlijkheid, het gedrag en de ontwikkeling van de levenslanggestrafte tijdens detentie, en de impact op slachtoffers en nabestaanden in de context van vergelding. De minister kan slechts gemotiveerd afwijken van een positief advies van het Adviescollege om tot re-integratieactiviteiten toe te laten, en moet ook bij afwijzing van een gratieverzoek de beslissing motiveren. Tegen beslissingen over re-integratie, verlof en het detentie- en re-integratieplan staan rechtsmiddelen open bij de beklagcommissie en de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming; tegen een gratiebeslissing kan de veroordeelde terecht bij de civiele rechter, die de beslissing kan toetsen aan onder meer artikel 3 EVRM en, zo nodig, de minister kan gelasten opnieuw te beslissen.

Het oordeel van het EHRM: aard en reikwijdte van de herbeoordeling

Het Hof herhaalt dat het binnen de margin of appreciation van de verdragsstaten valt om te kiezen voor een executieve dan wel rechterlijke herbeoordeling. Beslissend is niet de vorm, maar de aanwezigheid van voldoende procedurele waarborgen. In dat licht acht het Hof het Nederlandse stelsel toereikend: de minister moet zijn beslissingen motiveren, het advies van de opleggende rechter is in beginsel leidend, en civielrechtelijke controle op de rechtmatigheid van de beslissing is mogelijk. Dat die civielrechtelijke toetsing in de ogen van de klagers slechts marginaal is en de rechter niet tot vrijlating kan bevelen, brengt het Hof er niet toe anders te oordelen. Uit Hutchinson t. Verenigd Koninkrijk volgt weliswaar dat een volle rechterlijke toets met de bevoegdheid tot invrijheidstelling een sterke waarborg vormt, maar het minimumvereiste onder artikel 3 EVRM is dat de herbeoordeling ofwel gemotiveerd geschiedt, ofwel onderworpen is aan rechterlijke controle, teneinde de schijn van willekeur te vermijden. Dat is in Nederland het geval.

Criteria, tijdsframe en de cruciale zinsnede over de praktijk

Het Hof beoordeelt de in artikel 4 lid 4 van het Besluit neergelegde criteria als publiek toegankelijk, objectief en voldoende duidelijk, en als een adequate weerspiegeling van de in zijn eigen rechtspraak erkende legitieme strafdoelen. De stelling dat tijdens de eerste vijfentwintig jaar detentie geen specifieke re-integratieactiviteiten worden aangeboden, ontneemt aan het stelsel niet zijn verdragsconformiteit. Het Hof wijst daarbij op de mogelijkheid van zinvolle dagbesteding, op de zogeheten Murray-screening door psychiater en psycholoog in het eerste jaar na onherroepelijkheid, en op het onderzoek door het Pieter Baan Centrum voorafgaand aan het advies over toelating tot de re-integratiefase. Een recht op overnachtingsverlof valt volgens het Hof niet uit zijn rechtspraak af te leiden.

Wat het tijdsframe betreft volgt het Hof, in lijn met Bodein t. Frankrijk, dat voor het ijkpunt van 25 jaar mag worden gerekend vanaf de eerste inverzekeringstelling of voorlopige hechtenis. Omdat de klagers hun levenslange gevangenisstraf in hoger beroep opgelegd kregen, en ambtshalve herbeoordeling na 28 jaar detentie plaatsvindt, komt het eerste herbeoordelingsmoment voor alle klagers uit op minder dan 25 jaar na de veroordeling door het gerechtshof. Daarmee blijft het stelsel binnen de drempels die in de rechtspraak van het Hof zijn aanvaard.

Individuele klachten

Het Hof toetst afzonderlijk de individuele omstandigheden van de zeven klagers. Daarbij verwerpt het onder meer het verweer dat een ontkennende houding van een veroordeelde de toelating tot de re-integratiefase effectief onmogelijk zou maken, met verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 september 2020 (ECLI:NL:RBDHA:2020:8574). Ook de situatie van een klager wiens verblijfsvergunning is ingetrokken, leidt niet tot een schending: volgens het Hof onderbouwen de Nederlandse regering en eerdere beslissingen van de beroepscommissie van de RSJ voldoende dat aangepaste re-integratieactiviteiten en incidenteel verlof ook in dat geval mogelijk blijven. Vertragingen in het uitvoeren van enkele Murray-onderzoeken acht het Hof, gelet op de inhaalslag na 2020, acceptabel binnen de randvoorwaarden van efficiënt middelenbeheer.

Statistische onderbouwing en ontwikkelingen

Het Hof acht tot slot van belang dat het stelsel in de praktijk niet zonder resultaat blijft. Volgens de tijdens de procedure aangeleverde cijfers heeft het Adviescollege in zeven zaken geadviseerd over toelating tot de re-integratiefase; in drie zaken is daadwerkelijk toegelaten en één levenslanggestrafte is op 25 oktober 2023 gratie verleend, na bijna 31 jaar detentie. Het beperkte aantal gevallen hangt samen met het feit dat het stelsel pas sinds 2017 functioneert. Dat rechtvaardigt op dit moment niet de conclusie dat de levenslange gevangenisstraf de facto onverkortbaar zou zijn, al blijft dit een factor die bij toekomstige individuele zaken en bij het stelsel als geheel gewicht kan krijgen.

Daarnaast wijst het Hof erop dat de omstandigheden waaronder levenslanggestraften voor vrijlating in aanmerking kunnen komen nader kunnen worden geconcretiseerd door procedurele verfijning, nationale jurisprudentie en uitvoeringspraktijk. Daarmee sluit het Hof uitdrukkelijk aan bij de lopende discussie over een alternatief stelsel van voorwaardelijke invrijheidstelling, waarin de beslissing over beëindiging van de straf in handen van een rechter zou worden gelegd. Dat wetstraject is door de toenmalige minister voor Rechtsbescherming aangekondigd in zijn brieven van 8 juni 2022 en 3 februari 2023 aan de Tweede Kamer.

Afsluiting

Met F.B. en Anderen t. Nederland heeft het EHRM het Nederlandse herbeoordelingsstelsel voor levenslanggestraften voor het eerst in volle omvang aan artikel 3 EVRM getoetst en daarin geen schending gevonden. Het Hof bevestigt daarmee in essentie de lijn die de Hoge Raad sinds zijn arrest van 19 december 2017 volgt, inclusief de nuance dat het stelsel voldoet zolang blijkt dat het in de praktijk ruimte biedt voor reële herbeoordeling en, in voorkomende gevallen, vrijlating. De uitspraak laat tegelijk zien dat de verdragsconformiteit van het stelsel geen eindstation is: de verdere invulling van de herbeoordeling, mede tegen de achtergrond van het voorgenomen wetsvoorstel voor voorwaardelijke invrijheidstelling en de in de rechtspraak van de Hoge Raad en het EHRM benadrukte betekenis van de feitelijke uitvoeringspraktijk, blijft onderwerp van voortgaande ontwikkeling. De uitspraak wordt definitief in de gevallen genoemd in artikel 44 lid 2 EVRM.