WODC pleit voor modernisering van praktijkstructuren in de advocatuur

Op 22 april 2026 heeft het WODC het rapport Moderne praktijkstructuren voor advocaten, in het belang van een goede rechtsbedeling gepubliceerd. Het onderzoek, uitgevoerd door de Erasmus Universiteit Rotterdam (European Civil Justice Centre) en onderzoeksbureau Pro Facto onder leiding van prof. dr. Christiaan Stokkermans, concludeert dat de huidige regelgeving voor praktijkstructuren in de advocatuur onvoldoende ruimte biedt aan vernieuwende organisatievormen. Volgens de onderzoekers sluit het aanbod van advocatendiensten onvoldoende aan op de vraag, met name voor mensen met een laag of middeninkomen en voor kleinere MKB-ondernemingen. Het rapport bevat een beoordelingskader voor nieuwe praktijkstructuren en een actieplan in drie fasen, met ijkpunten tot 2032. De conclusies en aanbevelingen raken de Advocatenwet en de Verordening op de advocatuur (Voda) in hun kern, en daarmee de inrichting van de Nederlandse advocatuur als geheel. Voor strafrechtadvocaten, waaronder die werkzaam zijn in het financieel-economisch strafrecht, is het rapport relevant omdat het raakt aan de organisatorische en commerciële kaders waarbinnen de beroepsuitoefening plaatsvindt.

Aanleiding en onderzoeksvraag

Het onderzoek bouwt voort op het in 2023 verschenen WODC-rapport Alternatieve bedrijfsstructuren voor advocaten van Stokkermans en De Roo, waarin de situatie in Engeland, België, Duitsland en Frankrijk rechtsvergelijkend in kaart werd gebracht. Het nieuwe onderzoek richt zich op de Nederlandse situatie en beantwoordt de hoofdvraag in hoeverre er, gezien de ervaringen met bestaande praktijkstructuren, een maatschappelijke behoefte is aan vernieuwende organisatievormen voor advocaten in Nederland. Volgens het persbericht van de Erasmus Universiteit staat de toegankelijkheid van juridische dienstverlening onder druk, vooral voor lage- en middeninkomens en voor kleinere ondernemers. De onderzoekers gebruikten wet- en regelgevingsanalyse, literatuuronderzoek, interviews en twee focusgroepen. Vertegenwoordigers van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) konden niet aan de focusgroepen deelnemen, zo vermeldt het rapport.

Het huidige juridisch kader

De regels voor praktijkstructuren staan hoofdzakelijk in de Voda, vastgesteld door het college van afgevaardigden (CvA) van de NOvA op grond van een ruime delegatiebepaling in de Advocatenwet. Artikel 10a Advocatenwet benoemt de kernwaarden waaraan de advocaat bij de beroepsuitoefening is gebonden: onafhankelijkheid, partijdigheid, deskundigheid, integriteit en vertrouwelijkheid. Een overkoepelende regeling voor juridische beroepen of juridische dienstverlening bestaat in Nederland niet; voor notarissen en gerechtsdeurwaarders geldt eveneens sectorale regelgeving. Voor advocaten in dienst van rechtsbijstandverzekeraars en schaderegelingkantoren zijn naast de Voda enkele bepalingen uit de Wet op het financieel toezicht (Wft) en de daarop gebaseerde regelgeving relevant.

De Voda laat in hoofdzaak vier praktijkstructuren toe: de advocaat als zelfstandige of in een maatschap met andere advocaten; advocaten in een interdisciplinair samenwerkingsverband (IDS) met notarissen, bepaalde belastingadviseurs en/of octrooigemachtigden; advocaten in dienst van rechtsbijstandverzekeraars en schaderegelingkantoren die voor verzekerden optreden (en bij deelname aan het lopende experiment ook voor niet-verzekerden); en advocaten in dienst van ideële organisaties die voor de leden van die organisatie optreden. Externe kapitaaldeelneming in advocatenkantoren is in beginsel uitgesloten, met als uitzondering de kapitaaldeelneming in rechtsbijstandverzekeraars en schaderegelingkantoren.

Maatschappelijke behoefte aan vernieuwing

De onderzoekers constateren dat de markt voor juridische dienstverlening niet optimaal functioneert. De sociale advocatuur staat onder druk: veel sociaal advocaten verlaten het vak, de aanwas is beperkt, en winstmarges zijn laag. Ook voor middeninkomens en kleinere MKB-ondernemingen is de aansluiting tussen vraag en aanbod gebrekkig, mede door de hoogte van de tarieven. De huidige regelgeving zou daaraan bijdragen. Rechtsbijstandverzekeraars, vakbonden en ideële organisaties bieden alternatieven, maar kampen op hun beurt met premiestijgingen en teruglopend ledental. Op basis hiervan komen de onderzoekers tot de conclusie dat er een maatschappelijke behoefte bestaat aan vernieuwende praktijkstructuren. Deze analyse sluit aan bij eerder ACM-commentaar en recente berichtgeving in onder meer het Financieele Dagblad, waarin Stokkermans stelt dat de advocatuur vastloopt door een groot verschil tussen vraag en aanbod.

Beoordelingskader en erkenningsregeling

Voor de toetsing van nieuwe praktijkstructuren ontwikkelden de onderzoekers een beoordelingskader met drie elementen. Ten eerste stellen zij voor de taak van de NOvA om bij te dragen aan een goede rechtsbedeling een centralere plaats te geven dan nu uit artikel 10a Advocatenwet volgt. Ten tweede introduceren zij een evenredigheidstoets met vier stappen: (1) de bijdrage aan een goede rechtsbedeling, (2) de behoefte aan effectieve en niet-excessieve waarborgen, (3) het gelijkheidsbeginsel en (4) het totaalbeeld. Het kader is geïnspireerd op bestaande EU-rechtelijke kaders, waaronder de Proportionaliteitsrichtlijn (Richtlijn (EU) 2018/958 betreffende een evenredigheidsbeoordeling voorafgaand aan een nieuwe reglementering van beroepen). Ten derde bepleiten de onderzoekers een erkenningsregeling waarin niet alleen de individuele advocaat, maar ook de praktijkhouder als normadressaat wordt aangemerkt. Binnen die regeling zouden eisen gesteld kunnen worden aan de missie van de praktijkhouder, de uiteindelijke zeggenschap, het bestuur, toezicht en interne organisatie, en aan sancties.

Fase 1: vier vernieuwende praktijkstructuren (besluitvorming voor 1 januari 2028)

In fase 1 beoordelen de onderzoekers vier praktijkstructuren die reeds (tijdelijk) zijn toegelaten. Het betreft allereerst de bestaande regeling voor in-huis advocaten bij rechtsbijstandverzekeraars en schaderegelingkantoren die voor verzekerden optreden. Daarnaast bespreken zij het lopende experiment waaraan de schaderegelingkantoren BrandMR en VvAA Rechtsbijstand deelnemen, waarbij in-huis advocaten ook niet-verzekerden mogen bijstaan. Dit experiment is door de NOvA aangevangen op 1 januari 2021 onder druk van onder meer BrandMR en de Autoriteit Consument & Markt, en werd in 2025 bij wijzigingsverordening verlengd in afwachting van het thans verschenen onderzoek. De onderzoekers menen dat het experiment ten aanzien van schaderegelingkantoren in een definitieve regeling kan worden omgezet, zonder het vereiste dat de meerderheid van de bestuurders advocaat is, maar met een erkenningsregeling en een geschiktheidstoets voor bestuurders die geen advocaat zijn.

Het derde onderdeel betreft stichtingen voor sociale rechtshulp, zoals de Stichting Sociaal Advocaten Rotterdam (SSAR) en Stichting Je Goed Recht (SJGR). Voor ideële organisaties die hoofdzakelijk op sociale rechtshulp zijn gericht, bepleiten de onderzoekers het schrappen van het ledenvereiste. Het vierde onderdeel gaat over franchiseorganisaties en coöperatieve modellen. Deze zijn in Nederland beperkt aanwezig, mede door onduidelijkheid over toepasselijke regels, waaronder het in artikel 5.5 Voda opgenomen naamgevingsverbod. De onderzoekers bepleiten verduidelijking van de regels; de definitieve besluitvorming hierover kan in fase 2 worden meegenomen.

Fase 2: IDS-uitbreiding en externe kapitaaldeelneming (besluitvorming voor 1 januari 2030)

In fase 2 komen twee complexere thema's aan bod. Ten eerste wordt verruiming van de interdisciplinaire samenwerking overwogen, met andere beroepen dan de thans toegelaten notarissen, belastingadviseurs en octrooigemachtigden. Gedacht wordt aan accountants, architecten en gerechtsdeurwaarders. Volgens berichtgeving in Accountant.nl wijzen gesprekspartners op een behoefte bij MKB-ondernemers aan een geïntegreerd dienstenaanbod, waarin advocaten en accountants samenwerken. Voor beoefenaars van het financieel-economisch strafrecht is dit thema bijzonder relevant, gezien de nauwe verwevenheid van fiscale, boekhoudkundige en strafrechtelijke vraagstukken in zaken over bijvoorbeeld fraude, witwassen of belastingdelicten.

Ten tweede bespreken de onderzoekers externe kapitaaldeelneming. Zij onderscheiden verschillende varianten, waaronder private-equitydeelnemingen, voortzetting van een kantoor als familiebedrijf en deelnemingen door collega-kantoren. Op dit punt wijzen zij op risico's die uit andere sectoren bekend zijn. Zo signaleert de AFM in haar analyserapport van april 2025 dat private-equity-investeringen in de accountancysector het publiek belang onder druk kunnen zetten. Bij de zogeheten "familiebedrijf-oplossing" bestaat die twijfel volgens de onderzoekers niet. Zij bevelen nader onderzoek aan op basis van het ontwikkelde beoordelingskader. Hierbij speelt ook de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 19 december 2024 in de zaak Halmer/BRAK (C-295/23) een rol, waarin het Hof oordeelde dat een lidstaat zuiver financiële investeerders kan verbieden deel te nemen in het kapitaal van een advocatenvennootschap, ter bescherming van de onafhankelijkheid van advocaten.

Fase 3: herijking van de reguleringsbevoegdheid (besluitvorming voor 1 januari 2032)

De derde fase betreft de meest principiële aanbeveling. Op dit moment is het CvA van de NOvA bevoegd om regels voor praktijkstructuren te stellen. De onderzoekers menen dat de fases 1 en 2 binnen dat bevoegdheidskader kunnen worden uitgevoerd, maar pleiten op langere termijn voor herijking. De NOvA-regelgeving beschermt de onafhankelijke beroepsuitoefening, maar heeft volgens het rapport ook een marktafschermend effect en biedt weinig ruimte voor innovatie. De onderzoekers signaleren een risico op regulatory capture en bepleiten dat de reguleringsbevoegdheid wordt belegd bij een van de NOvA en de overheid onafhankelijke instantie. Gedacht wordt aan aansluiting bij de nog in te richten Onafhankelijke Toezichthouder Advocatuur (OTA), waar een afzonderlijk organisatieonderdeel voor de regulering en toelating van praktijkstructuren zou kunnen worden ondergebracht, vergelijkbaar met constructies in Engeland, Duitsland en Frankrijk.

Context: parallel onderzoek en reacties

Het Erasmus/Pro Facto-onderzoek staat niet op zichzelf. Volgens berichtgeving van het Advocatenblad verricht in opdracht van de NOvA ook een commissie onder leiding van prof. dr. Jaap Winter onafhankelijk onderzoek naar hetzelfde thema; dat rapport wordt binnenkort verwacht. In haar blog over alternatieven schrijft de algemene raad van de NOvA dat de advocatuur binnen de rechtsstaat een bijzondere positie inneemt die noopt tot extra zorgvuldigheid bij de afweging rondom alternatieve bedrijfsstructuren. De raad verwijst daarbij naar zorgen in de accountancysector over de effecten van private equity. BrandMR heeft in een reactie aan Advocatie de aanbevelingen verwelkomd en opgeroepen deze voortvarend op te volgen. De discussie rond praktijkstructuren wordt aldus vanuit verschillende perspectieven gevoerd, waarbij het belang van toegankelijke rechtshulp, de bescherming van de kernwaarden en de vrees voor commerciële invloed op de beroepsuitoefening naast elkaar worden geplaatst.

Afsluiting

Het WODC-rapport schetst een gefaseerde route voor vernieuwing van praktijkstructuren in de Nederlandse advocatuur, met concrete ijkpunten in 2028, 2030 en 2032. Centraal staan de vraag hoe de aansluiting tussen vraag en aanbod op de markt voor juridische dienstverlening kan worden verbeterd en de vraag welke waarborgen nodig zijn om de kernwaarden te beschermen in een veranderende organisatorische context. De aanbevelingen raken de bevoegdheidsverdeling tussen beroepsgroep en overheid, de reikwijdte van artikel 10a Advocatenwet en de inrichting van de Voda. De komende jaren zullen uitwijzen in welke mate de NOvA, het ministerie van Justitie en Veiligheid, de Raad voor Rechtsbijstand en de nog op te richten OTA gehoor zullen geven aan de geschetste contouren, en hoe de uitkomsten van het parallelle onderzoek onder leiding van Jaap Winter zich tot het WODC-rapport zullen verhouden.