Wet internationale sanctiemaatregelen: bestuursrecht naast strafrecht bij sanctiehandhaving
/Dit is deel 2 van een blogreeks over de Wet internationale sanctiemaatregelen (Wis). In deel 1 deden wij verslag van het rondetafelgesprek in de Tweede Kamer op 25 maart 2026.
Sanctieschendingen worden in Nederland tot op heden uitsluitend strafrechtelijk gehandhaafd. Dat gaat veranderen. Het wetsvoorstel Wet internationale sanctiemaatregelen (Wis) introduceert bestuursrechtelijke handhaving als aanvulling op het strafrecht. Dat klinkt als een technische wijziging, maar de gevolgen voor de handhavingspraktijk zijn aanzienlijk. Wie pakt straks wat op? Hoe wordt dubbele bestraffing voorkomen? En versterkt dit het ultimum remedium-karakter van het strafrecht, of verwatert het juist?
Waarom een duaal stelsel?
Hoofdofficier Michiel Zwinkels van het Functioneel Parket legde het tijdens het rondetafelgesprek helder uit. Nederland is koploper in Europa als het gaat om strafrechtelijke sanctieonderzoeken, met gespecialiseerde officieren en opsporingsteams bij Douane en FIOD. Maar het strafrecht kent inherente beperkingen. Het is met veel rechtswaarborgen omkleed, waardoor processen lang duren. En de capaciteit is eindig: niet elk signaal kan leiden tot een strafrechtelijk onderzoek.
Door de snelle geopolitieke ontwikkelingen, de voortdurende stroom aan nieuwe sanctiepakketten en de toenemende complexiteit van sanctieomzeiling, moet de overheid soms sneller en flexibeler kunnen optreden. Het OM heeft daarom vanaf het begin gepleit voor een duaal stelsel. De memorie van toelichting presenteert de introductie van bestuursrechtelijke handhaving als "uitdrukkelijk aanvullend" op het strafrecht, waarmee het ultimum remedium-karakter wordt gewaarborgd. Zonder bestuursrechtelijke handhaving, zo stelt de toelichting, zou er altijd een te groot handhavingstekort blijven bestaan.
Wie krijgt welke bevoegdheid?
Het stelsel zoals voorzien in de Wis kent verschillende handhavende autoriteiten:
De Douane krijgt de bevoegdheid om sanctieovertredingen bij de in-, door- en uitvoer van goederen bestuursrechtelijk af te doen. Dat omvat onder meer het opleggen van bestuurlijke boetes. Zoals Evelien Kingma van de Douane tijdens het rondetafelgesprek toelichtte, doet de Douane dit al op andere terreinen (zoals accijns), maar is sanctiehandhaving inhoudelijk een heel ander thema waarvoor medewerkers specifiek moeten worden opgeleid.
BTI (Bureau Toetsing en Investeringen) krijgt eveneens bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden. Richard Roemers schetste het probleem concreet: BTI kan nu constateren dat een onderneming bevroren moet zijn, maar kan vervolgens niet zelf handhavend optreden en moet het signaal doorgeven aan de strafrechtketen. Met de Wis kan BTI een bestuurlijke boete opleggen (als percentage van de jaaromzet) of een last onder dwangsom om een bevriezingsverplichting af te dwingen.
Het BFT krijgt bestuurlijke handhavingsbevoegdheden ten aanzien van de circa 50.000 instellingen (notarissen, accountants, belastingadviseurs, administratiekantoren) waarop het toezicht houdt. In de BFT position paper wordt dit positief beoordeeld, mede gelet op de bestaande ervaring met Wwft-toezicht.
DNB en AFM krijgen geen rol in de bestuursrechtelijke handhaving van sanctienormen zelf. Hun toezicht blijft gericht op de bedrijfsvoering van financiële instellingen: administratieve organisatie en interne controle. Zij onderzoeken niet of daadwerkelijk sancties zijn geschonden.
Dat laatste punt verdient bijzondere aandacht.
De frustratie van het OM: DNB en AFM blijven op afstand
Zwinkels maakte er tijdens het rondetafelgesprek geen geheim van dat het OM liever had gezien dat de financiële toezichthouders ook daadwerkelijke sanctieschendingen zouden onderzoeken. Nu dat niet het geval is, blijft het strafrecht daar "het geëigende pad," wat geen ontlasting inhoudt.
Dirk van Leeuwen van DNB bevestigde deze afbakening in het tweede blok. DNB is niet de bevoegde autoriteit voor handhaving van sanctiegeboden en -verboden zelf. Die verantwoordelijkheid ligt in de strafrechtketen. De gezamenlijke position paper van AFM en DNB onderschrijft deze positionering en benadrukt dat de "reikwijdte van het toezicht en de grenzen van bestuursrechtelijke handhaving helder moeten blijven."
Het gevolg is een opmerkelijke asymmetrie in het nieuwe stelsel. De Douane en BTI kunnen straks sanctieovertredingen zowel signaleren als bestuursrechtelijk afdoen. Bij de financiële sector signaleren DNB en AFM tekortkomingen in de bedrijfsvoering, maar als er sprake is van een daadwerkelijke sanctieschending, is het strafrecht de enige route. Wordt er daadwerkelijk wat gewonnen met die constructie als het gaat om ontlasting van het strafrecht? Of verschuift het probleem slechts naar een ander deel van het sanctielandschap?
Samenloop: drie routes naar hetzelfde resultaat?
Zwinkels wierp tijdens het rondetafelgesprek een samenloopvraag op die voor de strafrechtpraktijk bijzonder relevant is. De Wis voorziet in onderbewindstelling van ondernemingen en vervanging van bestuurders (Hoofdstuk 5 van het wetsvoorstel). Maar vergelijkbare maatregelen bestaan al:
In de Wet op de economische delicten, artikelen 8 en 29, is eveneens voorzien in onderbewindstelling van de onderneming
De enquêteprocedure bij de Ondernemingskamer, gestoeld op het Burgerlijk Wetboek, biedt vergelijkbare mogelijkheden. Het OM heeft daar overigens een zelfstandige bevoegdheid.
Dat levert potentieel drie wettelijke routes op naar hetzelfde resultaat, zonder dat duidelijk is hoe die zich tot elkaar verhouden. De Raad van State adviseerde al om de mogelijkheden die het burgerlijk recht biedt in het kader van de enquêteprocedure nadrukkelijk te betrekken en het wetsvoorstel op dit onderdeel nader te bezien.
In de gezamenlijke position paper geven AFM en DNB aan dat het wetsvoorstel op dit punt goed aansluit bij hun bestaande bevoegdheden onder de Wft (artikelen 1:76 en 1:76a). De minister van Economische Zaken trekt de aanwijzing van een bewindvoerder in zodra DNB of AFM een curator of bewindvoerder aanstelt op grond van de Wft. Op die manier worden de bevoegdheden niet doorkruist. Maar de verhouding met de WED-maatregelen en de enquêteprocedure blijft een open vraag.
Het boete- en vervolgingsbeleid: nog ongeschreven
Een cruciaal element in elk duaal stelsel is de afstemming tussen het bestuursrechtelijke en het strafrechtelijke spoor. Zowel Zwinkels als Kingma benadrukten dat er een boete- en vervolgingsbeleid moet worden opgesteld in overleg tussen het OM en de Douane (en naar verwachting ook BTI en het BFT), om te voorkomen dat op één overtreding dubbel wordt gestraft.
Zwinkels trok de vergelijking met het fiscale terrein (afstemming Belastingdienst/FIOD/OM) en het milieurecht (afstemming inspecties/OM). Die ervaring stemt hoopvol. Maar sanctierecht is een ander thema, met eigen complexiteiten. De grens tussen een "kleinere overtreding" die bestuursrechtelijk kan worden afgedaan en een "exces" dat strafrechtelijke opsporing rechtvaardigt, is niet altijd evident. Zeker niet bij sanctieomzeiling via complexe internationale constructies, doorstroomvennootschappen en schijntransacties, precies de fenomenen die Zwinkels in zijn opening noemde.
De Douane position paper geeft hierbij als richtlijn dat overtredingen met betrekking tot dual use- en militaire goederen enkel strafrechtelijk zullen worden afgedaan. Dat is een begin, maar het boete- en vervolgingsbeleid voor het brede spectrum aan sanctieovertredingen moet nog worden geschreven.
Versterking van het ultimum remedium, of verwate ring?
De memorie van toelichting presenteert het duale stelsel als versterking van het ultimum remedium-karakter van het strafrecht. De redenering: door bestuursrechtelijke handhaving toe te voegen, kan het strafrecht worden gereserveerd voor de ernstigste gevallen. Zwinkels verwacht dat het OM hierdoor "meer zaken kan oppakken" en "het strafrecht echt kan selecteren voor die excessen waar je misschien juist wat extra opsporingsmethoden moet inzetten."
Dat klinkt overtuigend. Maar er is ook een tegengeluid denkbaar. Op het moment dat sanctieschendingen die nu strafbaar zijn ook bestuursrechtelijk kunnen worden afgedaan, rijst de vraag of de pakkans weliswaar stijgt, maar het afschrikwekkend effect van strafrechtelijke vervolging afneemt. Wordt een bestuurlijke boete door een onderneming ingecalculeerd als bedrijfsrisico? Of is de boete als percentage van de jaaromzet voldoende afschrikwekkend? Dat zal afhangen van de hoogte van de boetes en de wijze waarop het beleid wordt vormgegeven.
Wat betekent dit voor de praktijk?
Voor de strafrechtpraktijk zijn er enkele concrete aandachtspunten:
Ne bis in idem: Het boete- en vervolgingsbeleid moet voorkomen dat op één feit zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk wordt gesanctioneerd. De ervaring leert dat de afbakening in de praktijk niet altijd eenvoudig is.
Rechtsbescherming: Bestuursrechtelijke boetes kennen eigen rechtswaarborgen (bezwaar, beroep bij de bestuursrechter), maar die zijn anders dan de strafrechtelijke waarborgen. Voor de verdediging is het relevant om te weten welk spoor wordt gekozen en welke rechtsmiddelen ter beschikking staan.
Informatie-uitwisseling: Informatie die wordt vergaard in het kader van bestuursrechtelijk toezicht kan onder omstandigheden worden gedeeld met de strafrechtketen. De grondslagen daarvoor worden in de Wis geactualiseerd. De vraag is hoe de cautie en het nemo tenetur-beginsel in dat verband worden gewaarborgd.
De inbrengdatum voor het schriftelijk overleg over het wetsvoorstel is vastgesteld op 15 april 2026. Het is te hopen dat de Kamer op deze punten doorvraagt.
In het volgende deel van deze reeks gaan wij in op de positie van de advocatuur: geheimhouding, meldplicht en de deur die op slot gaat.
