Toepassing Wet Bibob bij milieuvergunningen: verschillen tussen gemeenten, provincies en omgevingsdiensten in kaart gebracht

In opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft IJzerman BV onderzocht hoe de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) wordt ingezet bij de omgevingsvergunning milieubelastende activiteit en in hoeverre de toepassing op dit terrein effectiever kan. Het rapport, uitgebracht in mei 2026, combineert veldonderzoek (enquêtes en interviews onder gemeenten, provincies en omgevingsdiensten) met bureauonderzoek naar wet- en regelgeving, beleid en jurisprudentie. De juridische kern raakt het facultatieve karakter van de Wet Bibob: bestuursorganen zijn niet verplicht de wet toe te passen, maar kunnen bij ernstig gevaar dat een vergunning wordt misbruikt voor strafbare feiten een aanvraag weigeren of een verleende vergunning intrekken. Uit het onderzoek blijkt dat de feitelijke toepassing sterk uiteenloopt tussen bestuurslagen en dat organisatorische en inhoudelijke factoren de inzet beïnvloeden. Het rapport mondt uit in negen aanbevelingen om de effectiviteit van de toepassing te vergroten.

De Wet Bibob en het toepassingsbereik bij milieuvergunningen

De Wet Bibob biedt bestuursorganen de mogelijkheid te voorkomen dat zij door vergunningverlening onbewust criminaliteit faciliteren. Het bestuursorgaan onderzoekt of een risico bestaat op toekomstig crimineel misbruik, in de wet aangeduid als de mate van gevaar. Bij ernstig gevaar op de a-grond (het benutten van uit strafbare feiten verkregen vermogen) of de b-grond (het plegen van strafbare feiten) kan de vergunning worden geweigerd of ingetrokken. Kenmerkend is dat een strafrechtelijke veroordeling niet vereist is: ook een ernstig vermoeden dat een betrokkene of diens zakelijke samenwerkingsverband een strafbaar feit heeft gepleegd, kan in de beoordeling worden betrokken. Bestuursorganen verrichten eerst eigen onderzoek op grond van artikel 7a van de Wet Bibob en kunnen bij twijfel advies vragen aan het Landelijk Bureau Bibob (LBB).

Het onderzoek is afgebakend tot de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Omgevingswet en de daaraan voorafgaande omgevingsvergunning milieu onder de Wabo. De wet kan daarnaast worden toegepast op andere milieugerelateerde beschikkingen, zoals de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit, de wateractiviteit op grond van een waterschapsverordening, de inzamelvergunning voor afvalstoffen en diverse ontheffingen, erkenningen en registraties. In beginsel is de gemeente bevoegd gezag, maar bij zwaardere categorieën milieubelastende activiteiten met bovenlokale gevolgen, zoals Seveso-inrichtingen en IPPC-installaties, zijn Gedeputeerde Staten van de provincie bevoegd. In enkele gevallen ligt het gezag bij de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister van Klimaat en Groene Groei of de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur.

Frequentie van toepassing: gemeenten tegenover provincies

Van de 115 responderende gemeenten past 46% de Wet Bibob toe of heeft die toegepast bij milieuvergunningen. Sinds 1 januari 2021 is slechts 23% van alle responderende gemeenten daadwerkelijk ten minste één eigen onderzoek gestart. De toepassing loopt uiteen naar gemeentegrootte: 64% van de grote gemeenten past de wet toe, tegen 48% van de middelgrote en 26% van de kleine gemeenten. Als redenen om de wet niet toe te passen noemen gemeenten een gebrek aan capaciteit of prioriteit, de positionering van de vergunningverlenende taak bij de omgevingsdienst en de omstandigheid dat zich nooit gevallen hebben voorgedaan die onder de eigen beleidslijn vallen.

Alle negen responderende provincies passen de wet toe bij milieuvergunningen. Op één na startten zij sinds 2021 alle vaker dan twintig keer een eigen onderzoek; één provincie deed dit 107 keer. Het verschil met gemeenten wordt door de onderzoekers verbonden aan meer beschikbare capaciteit (78% van de provincies acht de eigen capaciteit voldoende, tegen 40% van de gemeenten), een hogere mate van prioritering en de omstandigheid dat milieuvergunningen een groter deel van de werkvoorraad van provincies uitmaken.

Beleid en uitvoeringspraktijk

Na correctie op basis van eigen beleidsonderzoek beschikt circa 90% van de responderende gemeenten en beschikken alle provincies (al dan niet impliciet) over beleid waarin de toepassing bij milieuvergunningen is vastgelegd. Opvallend is dat een deel van de gemeenten aanvankelijk onjuist aangaf geen dergelijk beleid te hebben, terwijl de beleidsregel daar wel in voorzag. Inhoudelijk kiezen zowel gemeenten als provincies hoofdzakelijk voor een risicogerichte benadering: toetsing vindt in de meeste gevallen alleen plaats bij aanvragen die betrekking hebben op aangewezen risicoactiviteiten of -branches, zoals afvalverwerking, autodemontage en, bij provincies, grootschalige mestverwerking en energieopwekking. Meerdere bestuursorganen baseren die afbakening op het onderzoek van de onderzoeksgroep Fijnaut uit 1996.

In de uitvoering bestaat een verschil tussen de bestuurslagen. Alle provincies met beleid passen dit consequent toe; bij gemeenten doet ongeveer driekwart dat. De belangrijkste oorzaak van inconsistente toepassing is gelegen in een gebrek aan samenwerking met de omgevingsdiensten. Omdat aanvragen om een milieuvergunning bij de omgevingsdienst worden ingediend, zijn gemeenten afhankelijk van die diensten voor het signaleren en doorgeleiden van aanvragen die onder het Bibob-beleid vallen. Sinds 1 januari 2021 verrichtten gemeenten, provincies en omgevingsdiensten samen 545 Bibob-onderzoeken. Voor zowel gemeenten als provincies leidde ongeveer één op de tien onderzoeken tot een adviesaanvraag bij het LBB. Bij gemeenten had 9% van de zelf uitgevoerde onderzoeken gevolgen voor de vergunning (weigering, intrekking of voorschriften), bij provincies 8%. In meerdere gevallen leidde een ernstig gevaarsconclusie niet tot weigering of intrekking; dit deed zich met name bij provincies voor, die toelichten dat weigering of intrekking gelet op de omvang van de betrokken ondernemingen vaak niet evenredig wordt geacht en vaker kiezen voor het verbinden van gevaarbeperkende voorschriften.

Bibob als plus- of basistaak

Omgevingsdiensten kennen basistaken die zij verplicht uitvoeren en plustaken die bestuursorganen daarbovenop kunnen opdragen. De toepassing van de Wet Bibob is door de wetgever uitgesloten als basistaak, maar kan als plustaak naar een omgevingsdienst worden overgeheveld. Van die mogelijkheid wordt weinig gebruikgemaakt: 11% van de responderende gemeenten en 22% van de responderende provincies heeft Bibob als plustaak belegd. De voornaamste redenen om dit niet te doen zijn de aanwezigheid van Bibob-expertise bij gemeenten en provincies, de afwezigheid daarvan bij omgevingsdiensten en de wens regie te houden over het onderzoek.

Over het beleggen van Bibob als basistaak wordt verschillend gedacht. Van de gemeenten staat 47% daar absoluut positief tegenover en 19% voorwaardelijk positief, terwijl 22% negatief is. Bij provincies is geen van de respondenten absoluut voorstander en is 78% tegen; bij omgevingsdiensten is 64% negatief. De onderzoekers concluderen dat het toebedelen van Bibob als basistaak aan omgevingsdiensten, gelet op de uiteenlopende standpunten en de reeds bestaande mogelijkheid om de taak als plustaak te beleggen, alles overziend geen meerwaarde heeft. Zij wijzen erop dat de effectiviteit uiteindelijk afhankelijk is van beschikbare kennis en capaciteit, ongeacht waar de taak is belegd, en dat alle responderende omgevingsdiensten aangeven over onvoldoende capaciteit te beschikken.

Effectiviteit, knelpunten en de rol van de rijksoverheid

De Wet Bibob is bij de totstandkoming van toepassing verklaard op milieuvergunningen vanwege geconstateerde misstanden in de milieusector, waarbij het rapport onder meer verwijst naar de Uniser-affaire en de zaak Tankercleaning Rotterdam. De onderzoekers benoemen ook de grenzen van het instrument: een risico-inschatting op basis van historische informatie kan facilitering door first-offenders niet voorkomen, en bestuursorganen zijn voor die inschatting afhankelijk van de informatie waarover opsporingsdiensten, toezichthouders en vervolgingsinstanties beschikken en die zij kunnen delen.

De ervaren knelpunten verschillen per bestuurslaag. Bij kleine en middelgrote gemeenten en bij omgevingsdiensten staan een gebrek aan kennis en capaciteit centraal; de combinatie van Bibob-expertise en milieukennis ontbreekt vaak en door het beperkte aantal zaken wordt nauwelijks routine opgebouwd. Bij provincies liggen de knelpunten meer op inhoudelijk en procedureel vlak: de omvang en complexiteit van milieubelastende inrichtingen maken het lastig binnen de beslistermijn een onderzoek af te ronden en leiden volgens de werkwijze van het LBB relatief snel tot een ernstig gevaarsconclusie, wat de evenredige besluitvorming bemoeilijkt. Daarnaast noemen provincies beperkingen in de informatiedeling, waaronder de toegang tot Inspectieview, en de doorlooptijden bij advisering door het LBB.

Voor de rijksoverheid ontbreekt primaire data, omdat geen van de drie aangeschreven ministeries de enquête heeft ingevuld. Op basis van secundaire bronnen, waaronder het Jaarverslag Kwaliteitscommissie Bibob 2023, vermoeden de onderzoekers dat de rijksoverheid haar bevoegdheid in de praktijk slechts beperkt benut en dat er ruimte bestaat voor meer structureel verankerde toepassing. In jurisprudentie troffen zij geen uitspraken aan waarin werd geprocedeerd tegen een weigering of intrekking van een milieuvergunning op grond van de Wet Bibob door een van de relevante ministeries.

De negen aanbevelingen

Het rapport doet negen aanbevelingen. Het gaat om het versterken van kennis en expertise (via een trainingsprogramma en regionaal casusoverleg), het vergroten van capaciteit, het niet als basistaak beleggen van Bibob, het verbeteren van de samenwerking tussen gemeenten en omgevingsdiensten (via periodiek overleg en duidelijke werkafspraken), het geven van inzicht aan gemeenten in binnengekomen vergunningaanvragen, het versterken van de informatiedeling, het actualiseren van de risico-activiteiten, het stimuleren van toepassing door de rijksoverheid en het onderzoeken of provincies een meer centrale, adviserende of ondersteunende rol kunnen vervullen. Bij die laatste aanbeveling merken de onderzoekers op dat een verruiming van de uitzonderingen op de geheimhoudingsplicht uit artikel 28 van de Wet Bibob mogelijk noodzakelijk is.

Afsluiting

Het rapport is in mei 2026 als eindrapport uitgebracht door IJzerman BV in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De centrale bevinding is dat de Wet Bibob bij milieuvergunningen door gemeenten relatief beperkt en wisselend wordt toegepast, terwijl provincies de wet structureler inzetten, en dat de feitelijke effectiviteit afhankelijk is van de wijze waarop en de mate waarin het instrument wordt gebruikt. Een deel van de aanbevelingen vergt vervolgstappen van de betrokken bestuursorganen en, voor de meer centrale rol van provincies en de informatiedeling, mogelijk aanpassing van wet- of regelgeving.

Het volledige rapport is te raadplegen via Onderzoek naar toepassing Wet Bibob bij milieuvergunningen.