Minister van Financiën moet opnieuw beslissen op AVG-inzageverzoek en daarbij ook de datakluis van de Belastingdienst doorzoeken

Afdeling bestuursrechtspraak 30 september 2026, ECLI:NL:RVS:2026:5793

De Afdeling bestuursrechtspraak verklaart de hoger beroepen van twee burgers tegen de minister van Financiën gegrond in zaaknummer 202300231/1/A3. De burgers vragen op grond van artikel 15 AVG inzage in hun persoonsgegevens op zogenoemde zwarte lijsten van de Belastingdienst. De Afdeling oordeelt dat de datakluis en andere afgeschermde digitale omgevingen bij de zoekslagen hadden moeten worden betrokken. De minister had de afbakening tot de Fraude Signalering Voorziening en sterk vergelijkbare systemen niet mogen overnemen. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag en de besluiten op bezwaar en draagt de minister een nieuw besluit op. De Staat moet een schadevergoeding van € 2.000 betalen wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Inleiding en context

De zaak betreft een bestuursrechtelijke hogerberoepsprocedure van twee natuurlijke personen, wonend in Kralendijk (Bonaire). Naar aanleiding van de berichtgeving over de Fraude Signalering Voorziening (FSV) van de Belastingdienst vragen zij de minister van Financiën of hun gegevens voorkomen op zwarte lijsten. Zij vermoeden een registratie, omdat de Belastingdienst hen zonder nadere motivering heeft laten weten dat er in hun geval geen ruimte is voor een vaststellingsovereenkomst. Hun verzoek ziet op zwarte lijsten in de ruimste zin van het woord, ongeacht de vorm en ongeacht of de lijst fraudeopsporing of een ander door de Belastingdienst ongewenst doel dient. Zij vragen ook om de reden van plaatsing, het gebruiksdoel, de plaatsende partij, de mate van raadpleging en om kopieën van de lijsten en de bijbehorende documenten.

De minister vat het verzoek op als een verzoek om inzage in de persoonsgegevens die in de afgelopen tien jaar zijn verwerkt in de FSV en in vergelijkbare applicaties en verwerkingsprocessen. Bij besluiten van 5 februari 2021 deelt hij mee dat de gegevens niet in de FSV voorkomen. Het verzoek voor zover het andere gegevensbestanden, applicaties en systemen betreft, wijst hij af, omdat het onderzoek naar met de FSV vergelijkbare systemen nog loopt. Hij zegt toe dit onderdeel na afronding van het onderzoek ambtshalve opnieuw te beoordelen. Bij besluiten van 30 juli 2021 verklaart hij de bezwaren ongegrond. De rechtbank Den Haag verklaart de beroepen op 29 november 2022 ongegrond (zaken 21/5990 en 21/5988). Tot in ieder geval 5 maart 2026 komt de minister zijn toezegging niet na.

De Afdeling stelt op 4 september 2024, 17 februari 2025 en 16 mei 2025 schriftelijke vragen over de FSV, die de minister beantwoordt bij brieven van 1 oktober 2024, 6 juni 2025 en 31 juli 2025. Deze brieven worden als bijlage aan de uitspraak gehecht. Ter zitting van 7 juli 2025 verschijnt de directeur-generaal van de Belastingdienst in persoon, op oproeping op grond van artikel 8:59 Awb. De minister legt daarna stukken over waarvan hij op grond van artikel 8:29 Awb meedeelt dat alleen de Afdeling er kennis van mag nemen. Bij uitspraak van 24 oktober 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:5114) beslist de Afdeling in andere samenstelling dat beperkte kennisneming gerechtvaardigd is. De appellanten geven toestemming om mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen. Partijen stemmen in met het achterwege laten van een tweede zitting.

Tenlastelegging en wettelijk kader

Er is geen sprake van een tenlastelegging; de zaak gaat over een inzageverzoek op grond van artikel 15 AVG. Dit artikel geeft de betrokkene het recht op uitsluitsel over het al dan niet verwerken van zijn persoonsgegevens en, indien dat het geval is, op inzage in die gegevens en in de daarbij genoemde informatie, waaronder de verwerkingsdoeleinden, de categorieën van gegevens, de ontvangers, de bewaartermijn en de bron. Verder zijn artikel 8:29 Awb (beperkte kennisneming), artikel 8:59 Awb (oproeping in persoon), artikel 8:113, tweede lid, Awb en de artikelen 1 en 2 van het Besluit proceskosten bestuursrecht van belang. De Afdeling verwijst voor het wettelijk kader naar de bijlage bij de uitspraak.

Standpunt van het Openbaar Ministerie

Het Openbaar Ministerie is geen partij in deze procedure. Wederpartij van de appellanten is de minister van Financiën. Hij stelt dat de gegevens van de appellanten niet in de FSV voorkomen en dat het deel van het verzoek over andere systemen kon worden afgewezen. Volgens hem zijn er na onderzoek geen met de FSV vergelijkbare systemen. Er zijn weliswaar andere systemen met fraudeaantekeningen, maar die hebben een ander doel. De Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is eveneens partij in het geding.

Standpunt van de verdediging

De appellanten voeren aan dat de rechtbank ten onrechte oordeelt dat de minister voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat in de FSV is gezocht en dat hun gegevens daar niet zijn aangetroffen. Zonder schermafdrukken kan volgens hen niet worden gecontroleerd dat is gezocht. Het niet verstrekken daarvan, terwijl dat in andere gevallen wel gebeurt, schendt het gelijkheidsbeginsel. Ook had de minister, ondanks het lopende onderzoek, ten minste een zoekslag moeten verrichten in de meest gangbare gegevensbestanden, computersystemen en applicaties. De definitie van met de FSV vergelijkbare systemen is volgens hen te nauw. Zij wijzen op onder meer het rapport van KPMG over het Risico Analyse Model (RAM) van 25 februari 2025, waaruit blijkt dat de Belastingdienst ook andere systemen gebruikt om mogelijke fraude op te sporen.

De gronden over het recht op informatie over de identiteit van de ontvangers en over inzage in het volledige fiscale dossier trekken de appellanten ter zitting in. Zij verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn en om volledige vergoeding van de proceskosten, omdat de minister onzorgvuldig heeft gehandeld en zij niet tijdig op de hoogte zijn gesteld van de vragen van de Afdeling, waardoor zij een tweede aanvulling op de hoger beroepsgronden moeten indienen.

Oordeel gerecht

De Afdeling overweegt dat degene die stelt dat er meer persoonsgegevens zijn, nadat het bestuursorgaan onderzoek heeft gedaan en niet ongeloofwaardig heeft meegedeeld dat er geen gegevens zijn, aannemelijk moet maken dat er wel meer gegevens moeten zijn (ECLI:NL:RVS:2026:2278, onder 13.1). Bij de vraag of de stelling van het bestuursorgaan niet ongeloofwaardig is, betrekt de Afdeling de wijze waarop het onderzoek is verricht (ECLI:NL:RVS:2026:1736, onder 14).

De Afdeling neemt ambtshalve kennis van de informatie die de staatssecretarissen van Financiën sinds april 2026 aan de Tweede Kamer verstrekken over de datakluis, waaronder de brieven van 15 april, 22 mei en 10 juli 2026 en het BDO-rapport van 6 juli 2026. Daaruit blijkt dat de Belastingdienst in 2019 een afgeschermde digitale omgeving inricht met circa 25 miljoen bestanden, die niet is betrokken bij zoekslagen voor informatieverzoeken van burgers. Volgens het BDO-rapport bevat de datakluis naast bestanden over de kinderopvangtoeslagaffaire ook bestanden die relevant zijn voor de FSV en het RAM, en is er sprake van een groot aantal andere afgeschermde omgevingen die nader onderzoek vergen. Deze informatie ontbreekt in de toelichting van de minister. De Afdeling stelt vast dat de datakluis en mogelijk andere afgeschermde omgevingen bij de zoekslagen hadden moeten worden betrokken, zodat de mededeling dat de gegevens niet in de FSV voorkomen niet zonder meer geloofwaardig is. Dit betoog slaagt.

Over de reikwijdte van het verzoek overweegt de Afdeling dat de minister heeft verklaard dat na onderzoek geen met de FSV vergelijkbare systemen bestaan. Hij verwijst naar het KPMG-rapport van 10 juli 2020, waarin systemen vergelijkbaar zijn als zij aan vijf criteria voldoen (verwerking van persoonsgegevens, risicoselectie of risicosignalering, systematische selectie zonder individuele professionele beoordeling, mogelijk nadelige effecten, en mogelijk subjectieve signalen). Er zijn volgens het rapport geen systemen die aan alle vijf voldoen. Voor lijsten hanteert de Belastingdienst drie criteria, waarbij van 39 als hoog risicovol aangemerkte lijsten vier zijn geïdentificeerd, waarvan twee niet meer vindbaar zijn en twee niet vergelijkbaar blijken.

De Afdeling oordeelt dat deze afbakening zeer specifiek is en uitgaat van een hoge mate van vergelijkbaarheid met de FSV, waardoor de zoekslag op voorhand sterk wordt beperkt, terwijl met het verzoek wordt beoogd inzage te krijgen in de risicosignalen voor fraude die over de betrokkene zijn verwerkt. De minister had deze afbakening niet mogen overnemen. Een redelijke uitleg van de term zwarte lijsten omvat alle gegevensbestanden, applicaties en systemen waarin risicosignalen voor fraude over personen zijn of worden verwerkt. De minister had zoekslagen moeten verrichten in alle tot dan toe bekende bestanden, applicaties en systemen, zoals de in het KPMG-rapport genoemde. Hij heeft dit deel van het verzoek ten onrechte afgewezen. Ook dit betoog slaagt.

Over de redelijke termijn overweegt de Afdeling dat voor een procedure met bezwaar en twee rechterlijke instanties in beginsel ten hoogste vier jaar redelijk is (een half jaar bezwaar, anderhalf jaar beroep, twee jaar hoger beroep), te rekenen vanaf ontvangst van het bezwaarschrift. De bezwaarschriften zijn op 19 maart 2021 ontvangen. De termijn is met een jaar en zeven maanden overschreden, wat aan de Afdeling wordt toegerekend. Bij een forfaitaire vergoeding van € 500 per half jaar stelt de Afdeling de schadevergoeding vast op € 2.000.

Het verzoek om volledige proceskostenvergoeding wijst de Afdeling af. Het forfaitaire stelsel van artikel 2, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht geldt; de appellanten maken niet aannemelijk dat bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, afwijking rechtvaardigen. De proceshandelingen, inclusief de schriftelijke reacties op de antwoorden van de minister, komen binnen dit stelsel voor vergoeding in aanmerking.

Bewezenverklaring

Het betreft een bestuursrechtelijke procedure; er is geen bewezenverklaring en er wordt niet vrijgesproken. De Afdeling verklaart de hoger beroepen gegrond, vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 november 2022, verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de besluiten van de minister van 30 juli 2021.

Strafoplegging en maatregelen

Er wordt geen straf of maatregel opgelegd. De Afdeling draagt de minister op nieuwe besluiten op de bezwaren te nemen, waarbij hij moet zoeken naar de persoonsgegevens van de appellanten in alle gegevensbestanden, applicaties en systemen waarin risicosignalen voor fraude over personen zijn of worden verwerkt. Daarbij moeten de datakluis en, voor zover relevant, andere afgeschermde digitale omgevingen binnen de Belastingdienst worden betrokken. Met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, Awb bepaalt de Afdeling dat tegen de nieuwe besluiten alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

De Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) betaalt een schadevergoeding van € 2.000 en een proceskostenvergoeding van € 453,50 voor het verzoek om schadevergoeding. De minister van Financiën vergoedt de proceskosten voor beroep en hoger beroep ten bedrage van € 5.442 en het betaalde griffierecht van € 636.

Lees hier de volledige uitspraak.