Het rapport Melden met vertrouwen van de Ombudsman Metropool Amsterdam heeft in korte tijd veel stof doen opwaaien. De conclusies raken de kern van de gemeentelijke omgang met meldingen over (sociale) integriteitsschendingen en maken duidelijk dat het vertrouwen van medewerkers in de huidige meldstructuur onder druk staat. Het rapport schetst een scherp beeld van de knelpunten en laat zien hoe medewerkers en inwoners vastlopen in procedures die bedoeld zijn om hen te beschermen, maar die in de praktijk soms juist het tegenovergestelde effect sorteren (p. 9-14). De reacties vanuit het stadhuis lieten niet lang op zich wachten: volgens de berichtgeving in verschillende media zou burgemeester Halsema ontstemd zijn en vraagtekens zetten bij de methodologische kwaliteit van het onderzoek, waarna het debat binnen het ambtelijk apparaat al snel verhardde.

Die dynamiek maakt het noodzakelijk om het rapport niet alleen te lezen als een inventarisatie van knelpunten, maar ook als een signaalfunctie over de bredere staat van sociale veiligheid binnen de overheid. Externe onderzoeken bevestigen dat beeld. Zo concludeerde de Arbeidsinspectie in een eerdere brief aan de gemeentesecretaris dat de gemeente Amsterdam onvoldoende duidelijke normen hanteert voor ongewenst gedrag en dat de manier waarop leidinggevenden hiermee omgaan structureel tekortschiet. Ook het Verwey-Jonker Instituut stelde in 2024 vast dat maar liefst 55% van ruim 6.900 ambtenaren pesten, vernedering of uitsluiting ervaarde, wat aangeeft hoe diep het probleem is verankerd in de organisatie. Die bevindingen corresponderen nauw met de meldpatronen die de ombudsman beschrijft en illustreren dat de huidige werkwijze tegen haar grenzen aanloopt.

Het rapport moet volgens de ombudsman dan ook worden begrepen als een aanzet tot structurele reflectie. De keuzes die de gemeente maakt in de afhandeling van integriteitsmeldingen hebben directe gevolgen voor de interne cultuur, het vertrouwen in de organisatie en de rechtsbescherming van ambtenaren. Vanuit een bijzonder-strafrechtelijke invalshoek is dat relevant, omdat juist integriteitssystemen moeten voorkomen dat misstanden zich ontwikkelen of escaleren tot strafrechtelijke risico’s. Een inadequate opvang van meldingen kan ertoe leiden dat klachten blijven sluimeren, escaleren of uiteindelijk buiten de organisatie terechtkomen, met alle gevolgen van dien.

Het onderscheid tussen sociale en zakelijke integriteit als bron van structurele wrijving

De cijfers laten een opvallend en in Nederland ongekend patroon zien. Het aantal meldingen over ongewenst gedrag bij de gemeente Amsterdam steeg van 18 meldingen in 2018 naar 180 meldingen in 2024 (p. 24). Deze vertienvoudiging past binnen bredere maatschappelijke ontwikkelingen sinds #MeToo, maar toont vooral aan dat medewerkers sneller naar voren treden wanneer zij grensoverschrijdend gedrag ervaren. Tegelijkertijd blijft het aantal formele persoonsgerichte integriteitsonderzoeken nagenoeg gelijk: in 2024 werd slechts één onderzoek gestart op 180 meldingen (p. 32). Dat spanningsveld – veel meldingen, weinig vervolg – staat centraal in de analyse van de ombudsman.

Die discrepantie leidt tot onbegrip bij melders, die vanuit beleidscommunicatie en gedragscodes juist worden uitgenodigd om melding te maken van ongewenst gedrag. De gemeente benadrukt immers zowel intern als extern dat sociale veiligheid prioriteit heeft. Wanneer melders vervolgens ervaren dat hun melden in de meeste gevallen niet leidt tot onderzoek, ontstaat een gevoel van schijnparticipatie. Dat is schadelijk voor het vertrouwen in het interne meldsysteem en kan ertoe leiden dat medewerkers zich afkeren van formele structuren en alternatieve wegen zoeken.

Daarbij komt dat sociale integriteit, anders dan zakelijke integriteit, sterk ervaringsgericht is. Het rapport beschrijft dat medewerkers vaak te maken krijgen met pesterijen, intimidatie, uitsluiting of micro-agressie, maar dat dergelijke ervaringen moeilijk te objectiveren zijn binnen het huidige onderzoeksprotocol, dat vooral is ontwikkeld voor fraude, belangenverstrengeling en andere ‘harde’ integriteitskwesties (p. 59-63). Juist door het ontbreken van een methodiek die is toegesneden op sociale veiligheid lijkt het systeem structureel tekort te schieten.

Het validatieproces: een “black box” die bijdraagt aan onveiligheid

Een van de meest voorkomende klachten van melders is dat zij geen of pas zeer laat informatie ontvangen over de status van hun melding. Het rapport noemt voorbeelden waarin medewerkers maandenlang geen enkel bericht van BI kregen en daardoor niet wisten of hun melding überhaupt was opgepakt (p. 25-26). Deze stilte blijkt zwaar te wegen, juist omdat melders vaak al in een kwetsbare positie verkeren. De ombudsman kwalificeert dit patroon als een structurele schending van de behoorlijkheidsnormen van transparantie en voortvarendheid.

De invoering van een nieuw registratiesysteem in 2024 (Summit) moet dit probleem verminderen, maar uit de gesprekken blijkt dat de werkdruk jarenlang zodanig hoog was dat meldingen soms bleven liggen in persoonlijke mailboxen van BI-medewerkers. Dat leidt tot het harde oordeel dat de meldstructuur in de praktijk onvoldoende borgt dat iedere melding zorgvuldig en tijdig wordt opgepakt. In een context van sociale onveiligheid werkt dat risicoverhogend: medewerkers kunnen zich geïsoleerd gaan voelen, hopen op geen reactie en trekken zich terug uit de dialoog.

Daar komt bij dat meldingen soms worden geclassificeerd als “signaal”, waardoor ze niet hetzelfde traject doorlopen als een formele melding. Voor melders is doorgaans onduidelijk dat deze categorie bestaat en wat ermee gebeurt. De gemeente geeft aan dat ernstige signalen worden doorgegeven aan leidinggevenden, maar verduidelijkt niet welke interventies vervolgens plaatsvinden (p. 34). Dat gebrek aan traceerbaarheid werkt gevoelens van willekeur in de hand.

Onduidelijkheid over definities en afbakening

De Gedragscode van de gemeente Amsterdam bevat wel een definitie van ongewenst gedrag, maar deze is zeer summier (p. 22. De Arbeidsinspectie gaf eerder aan dat duidelijke normkaders ontbreken, waardoor medewerkers niet weten welk gedrag wel en niet toelaatbaar is. Het ombudsmanrapport bevestigt dit: veel melders blijken te denken dat elke ervaring van ongemak automatisch als een integriteitsschending wordt erkend, terwijl BI eerst toetst of er sprake is van voldoende feiten en concrete omstandigheden (p. 35). Het gevolg is dat veel meldingen worden afgedaan met de mededeling dat “geen concreet vermoeden van een integriteitsschending” bestaat, zonder nadere toelichting.

Literatuur over sociale veiligheid en traumaverwerking laat echter zien dat erkenning van de ervaring van het slachtoffer essentieel is voor herstel. De manier waarop de gemeente haar weigeringsgronden formuleert – abstract en juridisch – sluit daar nauwelijks bij aan. Dit wringt met de communicatie waarin medewerkers worden aangespoord om zich uit te spreken en past slecht bij moderne integriteitsculturen waarin subjectieve ervaring een volwaardige bron van informatie vormt.

De rol van leidinggevenden als knelpunt

Uit zowel het rapport als externe onderzoeken blijkt dat een aanzienlijk deel van de meldingen betrekking heeft op leidinggevenden. In 2023 ging het in 158 gevallen om ongewenst gedrag waarbij de leidinggevende de veroorzaker was, aldus de jaarrapportage vertrouwenspersonen (p. 33). Dat maakt het problematisch dat BI bij validatie regelmatig terugverwijst naar diezelfde leidinggevenden. Melders zien dit als cirkelredenering: de persoon die het probleem veroorzaakt, wordt ook verantwoordelijk voor de oplossing. Dat versterkt de perceptie dat de structuur mensen onvoldoende beschermt, zeker wanneer leidinggevenden elkaars handelen bevestigen binnen de hiërarchische lijnen.

Persoonsgericht onderzoek: zwaar middel, nauwelijks ingezet

Het rapport laat zien dat het Onderzoeksprotocol primair is geschreven voor zakelijke integriteit: fraude, corruptie, belangenverstrengeling en misbruik van informatie (p. 62-63). De methodiek is sterk gericht op bewijsvergaring, hoor en wederhoor, en feitelijke reconstructie. Voor meldingen van sociale integriteit – die per definitie gaan over gedrag, beleving en subjectieve impact – sluit die systematiek slecht aan. Het gevolg is dat sociale-integriteitsmeldingen vrijwel nooit leiden tot onderzoek, maar dat medewerkers ook weinig hebben aan de alternatieven die worden geadviseerd, zoals mediation of gesprekken.

Dat leidt tot een fundamenteel gevoel van rechtsongelijkheid: fraude wordt onderzocht, pesten of intimidatie niet. De cijfers onderbouwen dat gevoel: in 2024 werd in 21,6% van de meldingen zakelijke integriteit een persoonsgericht onderzoek ingesteld, tegenover 0,56% voor sociale integriteit (p. 32).

Perceptie van partijdigheid en hiërarchische druk

Een terugkerende grief is dat BI niet voldoende onafhankelijk opereert, omdat het afhankelijk is van een onderzoeksopdracht van het directeurenteam. Melders die juist over diezelfde leidinggevenden een klacht indienen, ervaren dat als een belangenconflict. De ombudsman beschrijft casuïstiek waarin directeuren besluiten géén onderzoeksopdracht te geven, ondanks meerdere samenhangende meldingen (p. 44-45).

Daar komt bij dat medewerkers aangeven dat BI soms wordt ingezet als drukmiddel (“als je te kritisch bent, wordt een melding tegen je gedaan”). De ombudsman classificeert dit als een ernstige klacht die nader onderzoek behoeft (p. 41).

Gebrek aan nazorg en rechtsbescherming

Zelfs in gevallen waarin wél onderzoek plaatsvindt, blijkt dat medewerkers moeite hebben om passende ondersteuning te ontvangen. De personele zorg ligt volledig bij de direct leidinggevende, terwijl diezelfde leidinggevende in diverse gevallen onderwerp was van de oorspronkelijke melding (p. 55). Dat leidt tot kwetsbare situaties en kan resulteren in escalatie, verzuim en zelfs uitstroom. In diverse casussen verlieten medewerkers de organisatie omdat zij zich niet veilig of gehoord voelden, ondanks formele meldingen.

Aanbevelingen van de Ombudsman: richting een nieuw integriteitsmodel

Externe commissie en herziening van het meldsysteem

De Ombudsman pleit voor een directe instelling van een onafhankelijke Commissie Integriteit, die toezicht moet houden op onderzoek, besluitvorming en processen (p. 67). Deze commissie zou moeten functioneren als check-and-balance en bijdragen aan het vertrouwen in het systeem. Daarnaast adviseert de ombudsman om de Meldregeling en het Onderzoeksprotocol ingrijpend te herzien, met een duidelijke scheiding tussen sociale en zakelijke integriteit.

Externe afhandeling van sociale-integriteitsmeldingen

Omdat BI in de huidige opzet niet is toegerust voor sociale-integriteitsmeldingen, beveelt de ombudsman aan om deze meldingen tijdelijk extern onder te brengen, bij bijvoorbeeld gespecialiseerde bureaus of vertrouwelijke meldpunten (p. 67). Daarmee wordt de schijn van partijdigheid weggenomen en ontstaat ruimte voor een methodiek die wél aansluit bij beleving, patronen en context.

Investeren in leiderschap, normkaders en verslaglegging

Het rapport wijst op een structureel gebrek aan inclusief leiderschap, een conclusie die wordt bevestigd door het vertrouwenspersonenrapport over 2023 (p. 33). De gemeente zal moeten investeren in vaardigheden van leidinggevenden, duidelijke normenkaders moeten opstellen en consequent moeten rapporteren over meldingen, interventies en opvolging. Zonder structurele rapportage blijft het systeem te gesloten en te afhankelijk van individuele interpretaties.

Afsluiting: een systeem dat op een kantelpunt staat

Het rapport Melden met vertrouwen laat weinig ruimte voor twijfel: Amsterdam moet haar integriteitsstructuur voor sociale veiligheid fundamenteel herzien. De scherpe stijging van meldingen, in combinatie met de beperkte opvolging en gebrekkige communicatie, laat zien dat medewerkers zich onvoldoende beschermd voelen door het huidige systeem. De juridische structuur die goed functioneert voor zakelijke integriteit, blijkt ontoereikend voor sociale integriteit. Daardoor ontstaat een vorm van rechtsongelijkheid die niet past bij de verplichtingen van de overheid onder de Ambtenarenwet, de Arbowet en de normen van goed werkgeverschap.