Landsadvocaat over Woo-werkwijze NVWA: opschorting van openbaarmaking vergt oordeel voorzieningenrechter

Het kantoor van de landsadvocaat (Pels Rijcken) heeft op 25 mei 2026 een advies uitgebracht aan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) over het toekennen van schorsende werking aan bezwaren van derde-belanghebbenden tegen openbaarmakingsbesluiten op grond van de Wet open overheid (Woo). Het advies is opgesteld in samenspraak met het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Aanleiding is een werkwijze die de NVWA hanteert bij Woo-verzoeken: zodra een derde-belanghebbende bezwaar maakt tegen openbaarmaking, schort de NVWA de openbaarmaking van de op die bezwaarmaker betrekking hebbende documenten op, zonder dat daarvoor een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan. De juridische kern van het advies betreft de vraag of de Woo en de Algemene wet bestuursrecht ruimte bieden voor zo'n uitvoeringskeuze. De landsadvocaat concludeert dat artikel 4.4, vijfde lid, van de Woo daarvoor geen grondslag biedt en dat opschorting van een openbaarmakingsbesluit een oordeel van de voorzieningenrechter vergt. Volgens berichtgeving van Follow the Money heeft de NVWA inmiddels aangekondigd haar werkwijze aan te passen.

De werkwijze van de NVWA

De NVWA is in juni 2024 begonnen met een pilot, aangeduid als 'geen voorlopige voorziening bij bezwaar', voor Woo-verzoeken met meer dan vijftig derde-belanghebbenden. De pilot hield in dat een bezwaar van een derde-belanghebbende leidde tot opschorting van het onderliggende openbaarmakingsbesluit, voor zover het ging om documenten waarop de bezwaren zagen. In juli 2025 is deze pilot omgezet in een vaste werkwijze, in het advies aangeduid als de uitvoeringskeuze. Daarbij is de eis dat er minstens vijftig derde-belanghebbenden moesten zijn betrokken, losgelaten. Een binnengekomen bezwaar leidt sindsdien tot opschorting van de openbaarmaking van de documenten die op de bezwaarmaker betrekking hebben.

De NVWA heeft aan de landsadvocaat toegelicht dat de aanleiding mede is gelegen in de praktijk waarin voorzieningenrechters verzoeken om voorlopige voorziening van derde-belanghebbenden veelal toewijzen, soms buiten zitting om, vanwege de onomkeerbare gevolgen van feitelijke openbaarmaking. Het schrappen van de voorlopige voorziening-procedure leverde volgens de NVWA tijdwinst op, omdat minder procedures werden gevoerd, de belasting voor behandelaars afnam en de uit te betalen proceskosten daalden. Daarnaast wijst de NVWA op het burgerperspectief: voor met name kleinere bedrijven is de gang naar de voorzieningenrechter onbekend terrein en wordt deze als een hoge drempel ervaren. De NVWA stelt dat derde-belanghebbenden zich vaak pas na het primaire openbaarmakingsbesluit realiseren wat de consequenties van openbaarmaking voor hen zijn, en dat zij hun bezwaren in de bezwaarfase alsnog volwaardig naar voren willen kunnen brengen.

De adviesvraag

De NVWA heeft de landsadvocaat drie vragen voorgelegd. De eerste vraag was in welke bepalingen van de Woo en de Algemene wet bestuursrecht ruimte kan worden gevonden voor een uitvoeringskeuze om na bezwaar geen documenten te verstrekken, zonder dat een verzoek om voorlopige voorziening is ingediend. De tweede vraag, voor het geval de eerste ontkennend zou worden beantwoord, was of een bestuursorgaan naar aanleiding van een bezwaar zelfstandig kan besluiten het openbaarmakingsbesluit op te schorten. De derde vraag betrof de voorwaarden die in dat geval zouden gelden.

Het wettelijk kader: artikel 6:16 Awb en artikel 4.4, vijfde lid, Woo

Het uitgangspunt staat in artikel 6:16 van de Algemene wet bestuursrecht: bezwaar of beroep schort de werking van het bestreden besluit niet op. Wie schorsing wenst, dient op grond van artikel 8:81 Awb een voorlopige voorziening te vragen. De landsadvocaat wijst erop dat van artikel 6:16 Awb kan worden afgeweken bij of krachtens wettelijk voorschrift, en acht het onder omstandigheden ook mogelijk dat een bestuursorgaan op grond van beleid afwijkt, omdat artikel 6:16 Awb de rechtspositie van de belanghebbende bepaalt en aan het bestuursorgaan zelf geen verplichting oplegt. Of een bestuursorgaan uit eigen beweging de werking van een besluit kan opschorten, hangt volgens het advies af van de aard van het besluit, de onderliggende materiële wetgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Voor openbaarmaking op grond van de Woo geldt volgens de landsadvocaat een striktere norm. Artikel 4.4, vijfde lid, Woo bepaalt dat een bestuursorgaan dat heeft besloten informatie te verstrekken, die informatie verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende daartegen bezwaar heeft. In dat geval wordt de informatie twee weken na de bekendmaking verstrekt. Dient de derde-belanghebbende binnen die termijn een verzoek om voorlopige voorziening in, dan wordt de verplichting tot openbaarmaking van rechtswege opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan of het verzoek is ingetrokken. De landsadvocaat benadrukt dat dit artikel, anders dan artikel 6:16 Awb, het bestuursorgaan wél een verplichting oplegt over het moment van openbaarmaking, en dat eventuele uitzonderingen in de wet zelf moeten zijn opgenomen, zoals bij artikel 5.1, vierde lid, Woo het geval is.

De conclusie van de landsadvocaat

De landsadvocaat concludeert dat de Woo, en artikel 4.4, vijfde lid, in het bijzonder, geen ruimte biedt voor een uitvoeringskeuze waarbij een bestuursorgaan uit eigen beweging op structurele en generieke wijze een openbaarmakingsbesluit opschort zodra een derde daartegen bezwaar maakt. De systematiek van de Woo gaat ervan uit dat de belangen van derden voorafgaand aan het primaire besluit worden meegewogen. Die belangen dienen ook in de bezwaarfase in de heroverweging te worden betrokken, terwijl de feitelijke openbaarmaking volgens de Woo in die fase al dient plaats te vinden, tenzij om een voorlopige voorziening wordt verzocht. Bij toepassing van artikel 4.4, vijfde lid, Woo moet volgens het advies worden gehandeld binnen de geest van de wet, namelijk dat overheidsinformatie zo veel en zo snel mogelijk openbaar is.

De landsadvocaat plaatst daarbij een kanttekening bij de premisse van de NVWA dat een voorzieningenrechter steeds tot schorsing overgaat. Naast de uitspraken waarin verzoeken om voorlopige voorziening veelal worden toegewezen, verwijst het advies ook naar jurisprudentie waarin de voorzieningenrechter wel een voorlopig rechtmatigheidsoordeel geeft, en naar een zaak waarin het verzoek niet zonder meer wordt toegewezen maar een beperkte belangenafweging plaatsvindt. Het advies noemt onder meer uitspraken van de rechtbank Gelderland (ECLI:NL:RBGEL:2025:9725), de rechtbank Noord-Holland (ECLI:NL:RBNHO:2025:5933) en de rechtbank Zeeland-West-Brabant (ECLI:NL:RBZWB:2025:7097). Volgens de landsadvocaat is daardoor niet ondenkbaar dat onder de uitvoeringskeuze openbaarmaking wordt opgeschort in gevallen waarin een voorzieningenrechter zou oordelen dat daarmee niet kan worden gewacht. Het advies sluit niet uit dat praktische uitvoeringsvormen in overleg met de verzoeker en de derde-belanghebbende denkbaar blijven, maar stelt dat deze niet het structurele en generieke karakter kunnen hebben van de huidige werkwijze.

Parlementaire en bestuurlijke context

De werkwijze van de NVWA was eerder onderwerp van Kamervragen. In de beantwoording is aangegeven dat de NVWA zich bij de invoering van de pilot ervan bewust was dat de werkwijze op gespannen voet staat met het huidige wettelijke kader. De minister heeft daarbij aangegeven oog te hebben voor de uitvoeringsproblemen waar de NVWA bij de Woo tegenaan loopt en de kwestie te willen meenemen in de evaluatie van de Woo. In de Kamerstukken is verder benadrukt dat de NVWA geen beleid hanteert waarbij bezwaren van derde-belanghebbenden die geen voorlopige voorziening hebben ingediend, niet-ontvankelijk worden verklaard.

Afsluiting

Het advies van het kantoor van de landsadvocaat dateert van 25 mei 2026 en heeft betrekking op de vraag of de NVWA openbaarmakingsbesluiten op grond van de Woo zelfstandig kan opschorten naar aanleiding van een bezwaar. De conclusie is dat de Woo daarvoor geen grondslag biedt en dat opschorting een verzoek om voorlopige voorziening en een oordeel van de voorzieningenrechter vergt. Volgens de berichtgeving heeft de NVWA aangekondigd haar werkwijze aan te passen en uitsluitend nog op basis van een rechterlijke uitspraak tot opschorting over te gaan. De kwestie wordt meegenomen in de evaluatie van de Woo.

Dit bericht betreft een advies van het kantoor van de landsadvocaat en geen rechterlijke uitspraak. Klik hier voor het volledige advies.