Klimaatdemonstranten in belastingkantoor: gemeentelijke APV kan het betogingsrecht niet beperken
/Hoge Raad 24 maart 2026, ECLI:NL:HR:2026:483
De Hoge Raad oordeelt dat artikel 2:50 APV Den Haag niet kan worden toegepast om het grondwettelijke betogingsrecht te beperken. De zaak betreft een klimaatdemonstrant die in 2022 een belastingkantoor in Den Haag bezette als onderdeel van een protest tegen fossiele subsidies. De Hoge Raad overweegt dat het recht tot betoging uit artikel 9 Grondwet alleen door een wet in formele zin kan worden beperkt, niet door een gemeentelijke verordening op basis van de algemene verordenende bevoegdheid van artikel 149 Gemeentewet. De Wet openbare manifestaties biedt gemeenten uitsluitend de bevoegdheid om kennisgevingsregels voor betogingen vast te stellen. De verdachte wordt ontslagen van alle rechtsvervolging.
Achtergrond
Op 29 juni 2022 bezet een groep klimaatdemonstranten van Extinction Rebellion en Christian Climate Change het belastingkantoor aan de Prinses Beatrixlaan 512 in Den Haag. De demonstranten protesteren tegen de fossiele subsidies van de overheid. Een van hen is de verdachte, een natuurlijk persoon geboren in 1958. Zij houdt zich samen met de andere demonstranten op in het voor het publiek toegankelijke gedeelte van het belastingkantoor en geeft geen gehoor aan de oproep om het gebouw te verlaten.
De verdachte wordt vervolgd wegens overtreding van artikel 2:50 van de Algemene Plaatselijke Verordening Den Haag 2013 (hierna: APV Den Haag). Dit artikel verbiedt het om zich zonder redelijk doel en op een voor anderen hinderlijke wijze op te houden in een voor het publiek toegankelijke ruimte en daarmee op enigerlei wijze de orde te verstoren. De kantonrechter in de rechtbank Den Haag veroordeelt de verdachte bij vonnis van 13 april 2023 voor deze overtreding, maar bepaalt dat geen straf of maatregel wordt opgelegd. De kantonrechter past daarmee artikel 9a van het Wetboek van Strafrecht toe: een schuldigverklaring zonder strafoplegging.
De verdediging voert bij de kantonrechter meerdere verweren. Primair betoogt de raadsvrouw dat het grondwettelijke recht op vrijheid van meningsuiting (artikel 7 Grondwet) en het grondwettelijke recht tot betoging (artikel 9 Grondwet) alleen bij wet in formele zin kunnen worden beperkt. Omdat de APV Den Haag geen wet in formele zin is, zou artikel 2:50 APV Den Haag buiten toepassing moeten blijven. Daarnaast beroept de verdediging zich op de artikelen 10 en 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de artikelen 19 en 21 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.
De kantonrechter verwerpt al deze verweren. Volgens de kantonrechter betreft artikel 2:50 APV Den Haag een wet in materiële zin die niet ziet op het recht op betoging of de vrijheid van meningsuiting. Het recht om te demonstreren is volgens de kantonrechter niet absoluut en de beperking is in dit geval gerechtvaardigd. De aanhouding door de politie is er niet op gericht het demonstratierecht te beperken, maar om de Belastingdienst haar taken te kunnen laten uitvoeren. Tegen dit vonnis stelt de verdachte beroep in cassatie in.
Cassatiemiddelen
Namens de verdachte stelt advocaat W.H. Jebbink vijf cassatiemiddelen voor. Het eerste en het tweede middel klagen over de bewezenverklaring en de motivering daarvan. Het derde middel, dat in deze zaak centraal staat, richt zich tegen het oordeel van de kantonrechter dat artikel 2:50 APV Den Haag niet buiten toepassing hoeft te blijven. De verdediging voert aan dat de verdachte is veroordeeld voor een gedraging die onderdeel was van een betoging als bedoeld in artikel 9 lid 1 Grondwet en dat het grondwettelijke recht tot die betoging niet door een gemeentelijke APV-bepaling kan worden beperkt. De inhoud van het vierde en vijfde middel wordt door de Hoge Raad niet besproken.
Beoordeling Hoge Raad
De Hoge Raad concentreert de behandeling in cassatie op het derde middel en laat de overige middelen onbesproken. De reden daarvoor is dat, ook als de klachten van het eerste en tweede middel over de bewezenverklaring zouden slagen, na terugwijzing geen veroordeling meer kan volgen wanneer het derde middel slaagt. Bovendien heeft de verdediging in feitelijke aanleg het verweer over het buiten toepassing laten van artikel 2:50 APV Den Haag als primair verweer naar voren gebracht.
De Hoge Raad zet vervolgens het grondwettelijke kader uiteen. Artikel 9 Grondwet erkent het recht tot vergadering en betoging, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Het tweede lid van dit artikel biedt de mogelijkheid om bij wet regels te stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
De Hoge Raad grijpt terug op de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 9 Grondwet. Uit de memorie van toelichting bij de grondwetsherziening blijkt dat de grondwetgever uitdrukkelijk ervoor heeft gekozen dat het recht op betoging niet door lagere overheden kan worden beperkt anders dan krachtens een specifieke wetsbepaling. De memorie van toelichting vermeldt dat het grondwettelijk erkennen van het betogingsrecht en de voorgestelde regeling van de beperkingsbevoegdheid tot gevolg hebben dat gemeenten niet krachtens hun algemene autonome bevoegdheid tot het stellen van beperkingen kunnen overgaan. Alleen krachtens een specifieke wetsbepaling is dat toegestaan. De Hoge Raad verwijst in dit verband naar twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS 28 augustus 1995, ECLI:NL:RVS:1995:AH6164 en ABRvS 6 juni 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA6842).
De Hoge Raad stelt vast dat artikel 2:50 APV Den Haag een verordening betreft die door de gemeenteraad van Den Haag is vastgesteld op grond van de algemene verordenende bevoegdheid van artikel 149 Gemeentewet. Deze bepaling kan daarom niet worden toegepast om het betogingsrecht als bedoeld in artikel 9 lid 1 Grondwet te beperken.
Aanvullend gaat de Hoge Raad in op de delegatiemogelijkheid van artikel 9 lid 2 Grondwet. Het grondrecht tot betoging kan op grond van het tweede lid slechts worden beperkt door een wet in formele zin. Zo'n wet in formele zin kan ook voorzien in een voldoende specifieke wetsbepaling waarmee de bevoegdheid tot het stellen van regels over betogingen wordt gedelegeerd aan een lagere overheid. De wetgever heeft daartoe de Wet openbare manifestaties (Wom) tot stand gebracht. Over betogingen houdt deze wet echter uitsluitend in dat de gemeenteraad regels vaststelt met betrekking tot de gevallen waarin voor betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving is vereist (artikel 4 Wom). De Wet openbare manifestaties voorziet niet in een bepaling waarmee de gemeenteraad andere bevoegdheden krijgt waarmee het grondrecht tot betoging kan worden beperkt.
De Hoge Raad stelt vast dat de kantonrechter heeft bewezenverklaard dat de verdachte zich op een hinderlijke wijze heeft opgehouden in het belastingkantoor. In de uitspraak van de kantonrechter ligt besloten dat dit ophouden onderdeel was van een betoging als bedoeld in artikel 9 lid 1 Grondwet. Gelet hierop getuigt het oordeel van de kantonrechter dat artikel 2:50 APV Den Haag niet buiten toepassing hoeft te worden gelaten, van een onjuiste rechtsopvatting.
Het derde cassatiemiddel slaagt. De Hoge Raad doet de zaak zelf af en ontslaat de verdachte van alle rechtsvervolging. De Hoge Raad vernietigt het vonnis van de kantonrechter. De conclusie van advocaat-generaal Paridaens strekte tot vernietiging en terugwijzing, maar de Hoge Raad kiest er dus voor de zaak zelf af te doen.
Betekenis van dit arrest
Dit arrest onderstreept dat het grondwettelijke betogingsrecht een sterke bescherming geniet tegen beperking door lagere regelgeving. Gemeenten kunnen niet via hun algemene verordenende bevoegdheid op grond van artikel 149 Gemeentewet het recht tot betoging inperken. Alleen de formele wetgever kan beperkingen stellen, hetzij rechtstreeks, hetzij door middel van een voldoende specifieke delegatiebepaling. De Wet openbare manifestaties biedt gemeenteraden uitsluitend de bevoegdheid om regels te stellen over de voorafgaande kennisgeving bij betogingen op openbare plaatsen. Andere beperkingen op het betogingsrecht vallen buiten de aan gemeenten gedelegeerde bevoegdheid. Voor de praktijk betekent dit dat een APV-bepaling als artikel 2:50 APV Den Haag niet kan worden ingezet om demonstranten strafrechtelijk te vervolgen voor gedragingen die onderdeel uitmaken van een betoging, ook niet wanneer die betoging gepaard gaat met een bezetting van een overheidsgebouw.
