Intrekking van biocertificaten houdt stand wegens ernstige inbreuk en misbruik van Unierecht door een kunstmatige constructie met een reserve-vennootschap

College van Beroep voor het bedrijfsleven 29 september 2026, ECLI:NL:CBB:2026:464

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven laat de intrekking van de biocertificaten van twee vennootschappen uit een handelsgroep in biologische producten in stand. Skal trekt de certificaten in nadat in grote aantallen partijen producten niet-toegestane stoffen zijn aangetroffen die niet zijn gemeld. Voor de ene vennootschap staat al vast dat zij als betrokken marktdeelnemer een ernstige inbreuk heeft begaan. De tweede vennootschap is volgens het College ingericht als reserve-vennootschap om de handel na een intrekking te kunnen voortzetten, wat misbruik van Unierecht oplevert. Het betoog dat feitelijk sprake is van een intrekking voor onbepaalde tijd verwerpt het College, evenals het beroep op het evenredigheidsbeginsel en op het verbod van reformatio in peius. Het beroep is ongegrond en Skal hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Inleiding en context

DFInternational B.V. en DFI Food Sourcing B.V., beide gevestigd in Sas van Gent, behoren tot een groep die onder meer biologische producten importeert en verkoopt aan de levensmiddelen- en mengvoederindustrie. DFInternational is sinds 1 november 2011 bij Skal geregistreerd. DFI Food Sourcing is dat van 26 januari 2015 tot 20 december 2018 en opnieuw vanaf 23 november 2020. De biocertificaten van beide vennootschappen zijn geldig tot en met 31 december 2021.

Skal trekt de biocertificaten per 1 oktober 2021 in, bepaalt dat de intrekkingen op haar website worden gepubliceerd en decertificeert 109 partijen producten. Op dat moment zijn deze twee vennootschappen de enige in de groep met een biocertificaat. Het bezwaar wordt op 30 december 2021 ongegrond verklaard.

Met de uitspraak van 22 juli 2025, ECLI:NL:CBB:2025:383, vernietigt het College dat besluit. Het oordeelt daarin dat de decertificering van 88 partijen terecht is, dat de schending van artikel 23, tweede lid, van Verordening 834/2007 en artikel 91, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 889/2008 op zichzelf een ernstige inbreuk vormt in de zin van artikel 30, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 834/2007, en dat DFInternational voor de 85 door haar ingekochte partijen de betrokken marktdeelnemer is. Voor 21 partijen is de decertificering onvoldoende onderbouwd. Skal heeft bovendien, door uit te gaan van vereenzelviging, de intrekking onvoldoende onderbouwd en de certificaten ten onrechte voor onbepaalde tijd ingetrokken. Skal moet binnen twaalf weken opnieuw op de bezwaren beslissen. Dat nieuwe besluit van 14 oktober 2025 ligt in deze procedure ter toetsing voor. De zaak wordt behandeld door de meervoudige kamer; de zitting is op 1 juni 2026.

Wettelijk kader

Verordening 834/2007 strekt volgens de punten 3, 5 en 22 van de considerans tot bescherming van het vertrouwen van de consument in als biologisch aangeduide producten. Artikel 1, eerste lid, noemt de effectieve werking van de interne markt, eerlijke concurrentie, het vertrouwen van de consument en de bescherming van diens belangen. Op grond van artikel 2, aanhef en onder d, is een marktdeelnemer de natuurlijke of rechtspersoon die verantwoordelijk is voor de naleving van de voorschriften in het biologische bedrijf dat hij beheert. Artikel 30, eerste lid, tweede alinea, bepaalt dat bij een ernstige inbreuk of een inbreuk met langdurige gevolgen de betrokken marktdeelnemer gedurende een met de bevoegde autoriteit overeengekomen periode het recht wordt ontnomen producten in de handel te brengen met verwijzing naar de biologische productiemethode. Verder zijn van belang artikel 91, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 889/2008, dat de meldplicht bij vermoede inbreuken regelt, en artikel 38, vijfde lid, van Verordening 2018/848, dat de verstrekking of hernieuwing van een certificaat afhankelijk stelt van de verificatie van de naleving.

Standpunt van Skal

Skal handhaaft de intrekking van het biocertificaat van DFInternational, onder meer op de grond dat zij voor 84 partijen producten waarin niet-toegestane stoffen zijn aangetroffen de betrokken marktdeelnemer is. Ook de intrekking jegens DFI Food Sourcing blijft in stand. Skal legt daaraan ten grondslag dat DFI Food Sourcing de stelselmatige onttrekking aan het toezicht heeft voortgezet: zij heeft zich als vehikel ter beschikking gesteld waarmee DFInternational aan de effecten van een intrekking kon ontsnappen, zij heeft van residuen van niet-toegestane stoffen in overgenomen partijen geen melding gemaakt maar deze verder verhandeld, en zij heeft niet voldaan aan haar medewerkingsplicht bij de opgevraagde leveranciersklachtenregistratie. De duur van de intrekkingen wordt beperkt tot twee jaar voor DFInternational en één jaar voor DFI Food Sourcing, waarbij de certificatie-overeenkomsten in stand blijven. Over de 21 partijen uit de uitspraak van 22 juli 2025 geeft Skal een nadere toelichting: zes partijen bevatten meerdere niet-toegestane stoffen of overschrijdingen van de maximumresidulimiet, het gaat niet om vijftien maar om acht resterende partijen en voor zeven daarvan is niet onderbouwd dat zij niet in de Europese Unie zijn ingeklaard. Voor één partij verklaart Skal het bezwaar gegrond.

Standpunt van de vennootschappen

De vennootschappen voeren zeer uitvoerige beroepsgronden aan. Zij bestrijden dat de certificaten terecht zijn ingetrokken en stellen dat Skal had moeten opschorten in plaats van intrekken. De intrekking is volgens hen in strijd met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Dat DFI Food Sourcing de activiteiten heeft voortgezet bestrijden zij niet, maar volgens hen gebeurt dat in het kader van een reorganisatie vanwege familieopvolging. Over de duur voeren zij aan dat feitelijk sprake is van een intrekking voor onbepaalde tijd, wat in strijd is met de uitspraak van 22 juli 2025, omdat het verstrekken of hernieuwen van een biocertificaat afhankelijk wordt gesteld van de verificatie van de naleving. Daarbij komt dat de geleden schade onherstelbaar is. Verder handelt Skal volgens hen in strijd met het verbod van reformatio in peius en is de intrekking door haar duur een bestraffende sanctie. Ook tegen de gehandhaafde decertificering van de resterende partijen richten zij gronden.

Oordeel van het College

Het College stelt voorop dat uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht niet voortvloeit dat op alle afzonderlijk aangevoerde argumenten moet worden ingegaan, en beperkt zich tot de kern van de gronden.

Voor DFInternational volgt uit de uitspraak van 22 juli 2025 al voldoende grondslag voor de intrekking: voor 88 partijen is sprake van een schending die op zichzelf een ernstige inbreuk vormt, en DFInternational is voor de 85 door haar ingekochte partijen de betrokken marktdeelnemer. Dat één van die 85 partijen in het bestreden besluit niet is gehandhaafd, maakt dat niet anders.

Voor DFI Food Sourcing is de primaire grondslag dat zij als vehikel is gebruikt om de handel in biologische producten voort te zetten en zo te ontkomen aan de gevolgen van de intrekking bij DFInternational. Daarmee wordt het nuttig effect aan Verordening 834/2007 ontnomen en is sprake van misbruik van Unierecht. Het College volgt Skal daarin. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat ondernemingen niet aan hun aansprakelijkheid kunnen ontsnappen door hun identiteit te veranderen door herstructureringen, overdrachten of andere juridische of organisatorische wijzigingen, omdat daarmee afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling en het nuttig effect van de regels. Het College verwijst naar het arrest Skanska Industrial Solutions Oy van 14 maart 2019, ECLI:EU:C:2019:204, punt 46, en het arrest ETI van 11 december 2007, ECLI:EU:C:2007:775, punt 41. Het verbod op misbruik van Unierecht is algemeen geldend en werkt rechtstreeks. Vereist zijn een objectief element, namelijk dat ondanks formele naleving het door de regeling beoogde doel niet wordt bereikt, en een subjectief element, namelijk de bedoeling een voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden daarvoor te creëren, zoals volgt uit het arrest T Danmark en Y Denmark Aps van 26 februari 2019, ECLI:EU:C:2019:135, punt 97.

Aan beide elementen is voldaan. DFI Food Sourcing is feitelijk een voortzetting van de activiteiten van DFInternational wat betreft het personeel, de locatie, de bedrijfsvoering, de scope van de certificering en de overname van de voorraad. Uit e-mails van augustus 2020 blijkt dat zij in de loop van dat jaar is ingericht als reserve-vennootschap om de voorraden als biologisch te kunnen verhandelen en een doorstart te maken als de overige vennootschappen hun biocertificaat zouden kwijtraken. Een lid van het managementteam vraagt in die correspondentie of de voorraad bij dreigend ingrijpen door de autoriteiten als biologisch kan worden overgeheveld naar een reserve-vennootschap en of van daaruit verder kan worden gehandeld, met aandacht voor verschillen in certificeringsscope. De operations manager antwoordt dat dit kan als daar tijd voor is en de productscope hetzelfde is. Daarbij wordt verwezen naar de intrekking van het biocertificaat van een graanhandel op 26 maart 2020. De voorraadhoudende vennootschap is op dat moment DFInternational. Op 27 oktober 2020 doet de NVWA een onaangekondigde inval op twee locaties van de groep, waarbij digitale gegevens in beslag worden genomen en personeelsleden worden gehoord. Op 5 november 2020 verzoekt DFI Food Sourcing via de spoedprocedure om een biocertificaat, dat op 23 november 2020 wordt afgegeven voor import en groothandel. Per 1 januari 2021 gaan alle voorraden van DFInternational over naar DFI Food Sourcing.

Verordening 834/2007 en artikel 30 in het bijzonder zouden hun betekenis verliezen als de inbreuken met een eenvoudige administratieve wijziging kunnen worden voortgezet, aldus het College. De verweten gedragingen vinden dan plaats door een andere vennootschap, maar feitelijk met dezelfde personen, goederen, voorraden en praktijken. DFI Food Sourcing heeft als marktdeelnemer misbruik gemaakt van het Unierecht en deelt daarom het lot van DFInternational. Door de intrekking wordt haar de aanspraak op voordelen op grond van het Unierecht ontnomen, waarmee een juiste invulling van het begrip marktdeelnemer wordt bereikt.

Gezien de ernst, omvang en duur van de inbreuken heeft Skal terecht ingetrokken en niet opgeschort. Een grote hoeveelheid partijen is ten onrechte als biologisch verhandeld, wat ernstig afbreuk kan doen aan het vertrouwen van het publiek in de biologische keten. Een opschorting had gezien de geldigheidsduur van de certificaten hooguit drie maanden kunnen duren en zou geen recht doen aan de ernst van de inbreuken. Het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt evenmin: artikel 30, eerste lid, tweede alinea, is dwingendrechtelijk, zodat er geen ruimte is om daaraan voorbij te gaan. Of DFI Food Sourcing haar meld- of medewerkingsplicht heeft geschonden, hoeft daarom niet te worden beoordeeld.

Duur van de intrekkingen

Het College volgt de vennootschappen niet in hun betoog dat feitelijk sprake is van een intrekking voor onbepaalde tijd. De certificatieovereenkomst is in stand gebleven; Skal is daarmee in het voordeel van de vennootschappen afgeweken van haar reglement certificatie en toezicht. Welk belang de vennootschappen hebben bij hun daartegen gerichte grond, ziet het College niet. Dat de verstrekking of hernieuwing van een certificaat op grond van artikel 38, vijfde lid, van Verordening 2018/848 van verificatie afhankelijk is, maakt dat niet anders: verificatie zou hoe dan ook vereist zijn om de biologische activiteiten voort te zetten en houdt geen verband met de duur van de intrekking. Het stond de vennootschappen vrij daarom na een of twee jaar te verzoeken; zij hebben daarvoor zelf niet gekozen. Een vordering tot schadevergoeding ligt niet voor, zodat de gestelde schade bij de beoordeling geen rol speelt.

Gelet op de ernst, omvang en duur van de inbreuken ziet het College geen reden de duur van de intrekkingen onevenredig te achten. Het exacte aantal partijen acht het daarbij niet doorslaggevend; de 84 genoemde partijen zijn ruimschoots voldoende. Dat de intrekking geen bestraffende sanctie is, heeft het College al in de uitspraak van 22 juli 2025 geoordeeld: de maatregel wordt alleen opgelegd bij een ernstige inbreuk of een inbreuk met langdurige gevolgen, verwijdert tijdelijk een niet-biologische schakel uit de biologische productieketen en heeft niet het oogmerk van leedtoevoeging. Het beroep op het verbod van reformatio in peius strandt omdat de positie van de vennootschappen niet is verslechterd door het instellen van bezwaar en beroep.

Decertificering van de partijen producten

Skal heeft de decertificering van 20 van de 21 eerder onvoldoende onderbouwde partijen gehandhaafd. Omdat beide vennootschappen volgens het College terecht zijn gedecertificeerd, zoals de uitspraak het formuleert, ziet het College niet welk belang zij nog hebben bij een beoordeling daarvan. Dat zij door de decertificering schade hebben geleden is niet onderbouwd. Het College laat de decertificering van deze partijen daarom onbesproken.

Slotsom

Het College verklaart het beroep ongegrond. Skal hoeft geen proceskosten te vergoeden. De uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. A. van Gijzen en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart als griffier, en is op 29 september 2026 in het openbaar uitgesproken.

Lees hier de volledige uitspraak.