Conclusie AG HvJ-EU in de zaak over uitvoer van opleidingsvliegtuigen naar Myanmar

Op 24 september 2026 heeft advocaat-generaal Tamara Ćapeta conclusie genomen in zaak C-538/25 (Flugzeugherstellerin), een prejudiciële procedure die het Bundesverwaltungsgericht (Oostenrijk) op 7 augustus 2025 bij het Hof van Justitie aanhangig maakte. De juridische kern is de uitleg van het begrip producten voor tweeërlei gebruik in artikel 2, punt 1, van Verordening (EU) 2021/821, de Dual-Use Verordening, en meer bepaald de vraag welke omstandigheden bepalen of een product ook een militaire bestemming kan hebben. Aanleiding is een Oostenrijks verbod op de uitvoer van opleidingsvliegtuigen, een vluchtsimulator, technologie en vliegtuigonderdelen naar Myanmar, met de luchtmacht van dat land als eindgebruiker. In punt 25 van haar conclusie schrijft de advocaat-generaal dat het Hof voor het eerst wordt gevraagd dit begrip te verduidelijken. Zij stelt een ruime uitleg voor, waarbij de kwalificatie als product voor tweeërlei gebruik uitsluitend berust op de objectieve kenmerken van het product ten tijde van de uitvoer. De verwijzende rechter stelde twee vragen; het Hof heeft de advocaat-generaal gevraagd alleen op de eerste in te gaan. De partij in het hoofdgeding procedeert onder een fictieve naam. Een conclusie bindt het Hof niet.

Het hoofdgeding

Flugzeugherstellerin ontwikkelt en bouwt een opleidingsvliegtuig met twee zitplaatsen, aangeboden in een kunstvliegmodel en een model voor verkenningsvluchten. Het gaat in deze zaak om het kunstvliegmodel, dat volgens de verwijzende rechter niet specifiek voor de strijdkrachten is ontworpen en geen militaire onderdelen bevat. Op 22 juni 2018 vroeg de onderneming bij het Oostenrijkse federale ministerie voor Economie, Energie en Toerisme een uitvoervergunning aan voor zes vliegtuigen (€ 17.492.028), een vluchtsimulator (€ 850.000), technologie voor de bouw van het vliegtuig (€ 26.587.634) en afgewerkte onderdelen (€ 71.558.802). De ontvanger was een burgerlijke handelsonderneming in Myanmar, de eindgebruiker de luchtmacht.

Op 14 juni 2019 verleende het ministerie een vergunning voor één jaar onder voorwaarden. Volgens de Oostenrijkse regering zijn drie vliegtuigen, de simulator, technologie en onderdelen daadwerkelijk uitgevoerd. Een aanvraag van 22 mei 2020 voor de resterende goederen werd op 23 juli 2021 afgewezen. Het Bundesverwaltungsgericht vernietigde zowel dat besluit als een opvolgend besluit, in uitspraken van 3 januari 2022 en 3 april 2023, onder meer omdat de autoriteit niet had toegelicht waarom de uitvoer in strijd zou zijn met de vergunningscriteria. Een in december 2023 opnieuw ingeleide procedure mondde in juli 2024 uit in een verbod wegens strijd met de paragrafen 6, 7 en 11 van het Außenwirtschaftsgesetz 2011, die zien op mensenrechten en internationaal humanitair recht, op de gevolgen voor de binnenlandse situatie in het land van bestemming en op het gevaar van onttrekking voor ongewenste doeleinden. De betrokken goederen staan niet in bijlage I bij de Dual-Use Verordening, niet op de gemeenschappelijke EU-lijst van militaire goederen en vallen niet onder de beperkende maatregelen tegen Myanmar.

Twee stappen die van elkaar moeten worden onderscheiden

De verordening maakt onderscheid tussen producten die in bijlage I staan en producten die daar niet in staan. Voor de eerste groep geldt op grond van artikel 3, lid 1, automatisch een vergunningsplicht. Voor de tweede groep kunnen lidstaten op grond van artikel 9 de uitvoer verbieden of aan een vergunning binden om redenen van openbare veiligheid of uit mensenrechtenoverwegingen, hetzij via een nationale controlelijst, hetzij per geval. In het hoofdgeding gaat het om een beoordeling per geval.

De advocaat-generaal benadrukt in de punten 44 tot en met 48 dat dit twee losstaande stappen met verschillende criteria zijn. Eerst moet vaststaan dat het om een product voor tweeërlei gebruik gaat. Pas daarna komt de vraag aan de orde of de voorgenomen uitvoer tot zorgen over veiligheid of mensenrechten leidt. Tegen de kwalificatie in de eerste stap staat beroep open bij de nationale rechter. Buiten de verordening vallen volgens haar producten die specifiek voor militaire doeleinden zijn ontworpen en ontwikkeld, en producten die nooit ook een militaire bestemming kunnen hebben.

Ruim of strikt

Flugzeugherstellerin bepleitte een strikte uitleg, omdat het begrip anders zelfs linialen, kabels, lijm, voedingsmiddelen en kleding zou kunnen omvatten en exporteurs dan niet kunnen voorspellen wat onder de uitvoercontrole valt. De Oostenrijkse, Belgische, Griekse, Spaanse, Franse en Nederlandse regering en de Europese Commissie bepleitten een ruime uitleg. Het Europees Parlement en de Raad dienden geen opmerkingen in en er heeft geen terechtzitting plaatsgevonden.

De advocaat-generaal zet beide kanten uiteen. Voor een strikte uitleg pleit dat de verordening een instrument van de gemeenschappelijke handelspolitiek is, dat bevoegdheden van lidstaten daarbinnen een uitzondering vormen, en dat artikel 1 van Verordening (EU) 2015/479 bepaalt dat de uitvoer naar derde landen vrij is. Zij kiest niettemin voor een ruime uitleg en wijst daarbij op de volgorde van de overwegingen: in de verordening van 1994 stond de interne markt voorop, in de huidige verordening komen buitenlands en veiligheidsbeleid al in overweging 2 aan bod en de interne markt pas in overweging 27. Volgens haar staan vrije handel en strategische en veiligheidsoverwegingen nu naast elkaar. Een ruim begrip betekent volgens punt 69 niet dat lidstaten onbeperkt de handel kunnen belemmeren, omdat zij alleen in de beperkte scenario's van artikel 9 mogen ingrijpen.

Wat volgens de conclusie wel en niet meetelt

Bij onderdeel a) van de eerste vraag verwerpt de advocaat-generaal de gedachte dat een product een drempelwaarde aan militaire bijdrage moet halen. De Nederlandse regering stelde een aanzienlijke bijdrage voor, de Commissie een relevante bijdrage. Zij ziet praktische bezwaren: zo een bijdrage laat zich moeilijk kwantificeren en zou moeten worden afgemeten aan de opzet en structuur van buitenlandse strijdkrachten. Volgens haar volstaat enig verband tussen de mogelijke toepassingen van het product en de strijdkrachten van het derde land. Gebruik voor de basisopleiding van militaire piloten is daarvoor genoeg, ook als die opleiding niet verschilt van die van burgerpiloten.

Bij onderdeel b) stelt zij dat alleen de objectieve en potentiële toepassingsmogelijkheden tellen, af te leiden uit de fysieke en technische kenmerken van het product op het moment van uitvoer. De objectieve mogelijkheid van herbestemming kan daarvan deel uitmaken; de bedoelingen achter ontwerp, bestemming of ontwikkeling niet. Zij onderscheidt in punt 89 drie typen: producten die civiel en militair gelijktijdig worden gebruikt, producten die zonder technische aanpassing tussen beide bestemmingen wisselen, en producten die voor civiel gebruik zijn ontworpen maar kunnen worden aangepast, de zogenoemde dual-purpose items. De militaire capaciteiten van de eindgebruiker, de situatie in het derde land, aanpassing door de eindgebruiker en het onttrekkingsgevaar zijn volgens haar uitsluitend relevant bij de tweede stap.

Over die tweede stap merkt zij op dat het beginsel van effectieve rechtsbescherming een motivering vereist waarin de autoriteiten uiteenzetten waarom de uitvoer in de concrete context tot zorgen over mensenrechten kan leiden. De nationale rechter toetst of die motivering inzichtelijk maakt welke elementen tot de beperking hebben geleid. Terugkomend op haar openingsvoorbeeld van de broeksknopen schrijft zij in punt 100 dat autoriteiten dergelijke knopen weliswaar als niet in de lijst opgenomen producten voor tweeërlei gebruik kunnen aanmerken, maar de handel daarin niet op grond van artikel 9 kunnen controleren zonder een verband met veiligheids- of mensenrechtenzorgen.

Afsluiting

Het voorgestelde antwoord op de eerste prejudiciële vraag bestaat uit drie onderdelen: gebruik voor de opleiding van militaire piloten volstaat ook zonder aanzienlijke bijdrage aan de capaciteiten van de strijdkrachten, de beoordeling berust uitsluitend op de objectieve capaciteiten aan de hand van de fysieke kenmerken ten tijde van de uitvoer, en de overige genoemde omstandigheden spelen alleen een rol bij het vergunningsbesluit. Op de tweede vraag, over toetsing van de uitvoer van producten die geen producten voor tweeërlei gebruik zijn, gaat de conclusie niet in. Volgens het persbericht van het Hof van 24 september 2026 zijn de rechters met de beraadslaging begonnen. Het Hof is niet aan de conclusie gebonden en een datum voor het arrest is niet bekendgemaakt.

Dit bericht betreft een conclusie van de advocaat-generaal en geen uitspraak; een link naar een uitspraak is daarom niet beschikbaar. Klik hier voor de volledige conclusie in zaak C-538/25 en hier voor de prejudiciële vragen zoals gepubliceerd in het Publicatieblad.

Twee verificatiepunten. Het ECLI-nummer EU:C:2026:790 heb ik niet uit de conclusietekst zelf, maar uit een externe vermelding; het persbericht van het Hof noemt geen ECLI. Verder beschrijft dat persbericht het verloop compacter dan de conclusie, namelijk uitvoer in 2019 en een nieuwe aanvraag in 2023; de conclusie noemt een aanvraag van 22 mei 2020 en een in december 2023 opnieuw ingeleide procedure. Ik ben in de tekst uitgegaan van de conclusie.