Integriteitsonderzoek naar wethouders en burgemeesters: bestuurskundigen formuleren methodologische eisen

Bestuurskundigen van Tilburg University hebben in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderzocht welke eisen vanuit wetenschappelijk perspectief kunnen worden gesteld aan integriteitsonderzoek naar politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen. Het rapport Normen, feiten en oordelen van prof. mr. dr. Stavros Zouridis, dr. Niels Karsten en Annet Verwijmeren is gedateerd 1 december 2025. Volgens het persbericht van Tilburg University van 2 november 2026 is daarover op 30 oktober een Kamerbrief verstuurd. De onderzoekers stellen voorop dat bestuurlijk integriteitsonderzoek geen wetenschappelijk onderzoek is, omdat het niet theoriegedreven is maar een feitencomplex toetst aan een normenkader. Zij typeren het als normtoetsend onderzoek met een judicieel karakter en formuleren eisen voor elk van de drie onderdelen: het normenkader, het feitencomplex en het oordeel. Het rapport is het bestuurskundige deel van een traject waarin de Radboud Universiteit de staatsrechtelijke invalshoek onderzocht.

Aanleiding en afbakening

Het ministerie van BZK heeft samen met het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en de koepels van het decentraal bestuur een traject opgezet om tot kwaliteitseisen voor integriteitsonderzoek te komen. Daarvoor is aan de universiteiten van Tilburg en Nijmegen gevraagd te onderzoeken aan welke eisen zulk onderzoek vanuit wetenschappelijk perspectief moet voldoen. Het Tilburgse rapport beperkt zich tot decentrale politieke ambtsdragers, dus volksvertegenwoordigers en uitvoerend bestuurders. Ambtenaren vallen erbuiten, omdat hun rechtspositie en normenkader volgens de onderzoekers wezenlijk anders zijn. Het rapport gaat ook niet over meldprotocollen, de afhandeling van meldingen of de keuze voor een interne of externe onderzoeker. De minister heeft beide rapporten als bijlage bij de Kamerbrief meegezonden. De beleidsopties uit die brief zijn besproken in de eerdere blog op BijzonderStrafrecht.nl.

Reikwijdte: bestuurshandelen en morele kwesties

Volgens het rapport ziet bestuurlijk integriteitsonderzoek uitsluitend op het handelen van een politieke ambtsdrager in die functie. Zuiver privéhandelen valt erbuiten. De onderzoekers erkennen dat de grens niet altijd scherp is, bijvoorbeeld wanneer een burgemeester een woning koopt van een ambtenaar van de eigen gemeente of een gedeputeerde privékosten zakelijk declareert. Het onderzoeksrapport moet in zulke gevallen verantwoorden waar de scheidslijn is getrokken. Daarnaast moet het onderzoek gaan over vraagstukken van morele aard, zoals machtsmisbruik, belangenverstrengeling of intimidatie. Bestuursstijl, omgangsvormen in de raad en de bestuurscultuur vallen volgens de onderzoekers buiten het integriteitsbegrip, grensoverschrijdend gedrag uitgezonderd. Het onderzoek vereist gerede twijfel over de integriteit van het bestuurshandelen en geeft geen oordeel over de ernst van de feiten, over passende sancties of over de vraag of een bestuurder het vertrouwen van de volksvertegenwoordiging verdient.

Het normenkader

De onderzoekers stellen dat elk integriteitsonderzoek een concreet beoordelingskader nodig heeft dat onderscheid maakt tussen integer en niet-integer gedrag. Naar analogie van rechtsregels moeten de normen prospectief, eenduidig en kenbaar zijn. Een norm moet dus hebben gegolden op het moment van de betwiste handeling, en de betrokkene moet er redelijkerwijs van op de hoogte hebben kunnen zijn. De normen moeten algemeen geldend zijn. De opvatting van de opdrachtgever, de onderzoeker, lokale media of de lokale bevolking is geen bron voor het normenkader.

Als startpunt noemt het rapport het wettelijk kader, waaronder strafbaarstellingen van fraude en corruptie, het verbod op vooringenomenheid in artikel 2:4 Awb, de regels over het niet meestemmen bij een rechtstreeks of middellijk persoonlijk belang in artikel 28 Gemeentewet en Provinciewet en artikel 38a Waterschapswet, en de bepalingen over nevenfuncties en verboden handelingen. Bij strafbaar gedrag is het oordeel volgens de onderzoekers voorbehouden aan de officier van justitie voor de vervolging en aan de rechter voor de berechting. Gedragscodes, verordeningen rechtspositie en beheersafspraken uit een risicoanalyse integriteit kunnen ook deel uitmaken van het normenkader, mits zij in overeenstemming zijn met de wet en voldoende eenduidig zijn. Is een norm uit een gedragscode te vaag, dan is het volgens het rapport niet aan de onderzoeker om die alsnog te concretiseren. Het begrip schijn van belangenverstrengeling acht het rapport om die reden minder geschikt voor het normenkader; het verwijst in plaats daarvan naar artikel 2:4 Awb.

Drie typen onderzoek

Het rapport onderscheidt persoonsgericht onderzoek, prevalentieonderzoek en bestuurscultuuronderzoek. Persoonsgericht onderzoek, ook feitenonderzoek genoemd, stelt vast of een of meer personen in overeenstemming met de geldende normen hebben gehandeld. Gaat het om vermoedens van strafbare feiten zoals fraude of corruptie, dan spreekt het rapport van rechercheonderzoek. De onderzoekers wijzen erop dat persoonsgericht onderzoek door een externe commerciële partij vergunningplichtig is op grond van artikel 2 van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. Prevalentieonderzoek brengt in kaart hoe vaak ongewenst gedrag voorkomt binnen een populatie en vereist representativiteit. Bestuurscultuuronderzoek heeft een verklarend en ontwerpend doel en mag volgens de onderzoekers niet als integriteitsonderzoek worden aangeduid. Bij beide laatste typen signaleert het rapport het risico dat het onderzoek in de praktijk uitmondt in een verkapt persoonsgericht onderzoek. Het type onderzoek moet aansluiten bij het signaal dat de aanleiding vormt.

Het feitencomplex

Voor het vaststellen van de feiten hanteert het rapport drie eisen uit het empirisch onderzoek: het tegengaan van onderzoekersbias, validiteit en betrouwbaarheid. Onderzoeksvragen moeten worden ontdaan van beschuldigingen, rechtvaardigingen en het perspectief van de opdrachtgever. Een vraag als waarom de burgemeester de integriteitsregels heeft overschreden, is volgens de onderzoekers geen neutrale vraag. Verder moet het onderzoek tegenspraak organiseren, hoor en wederhoor verantwoorden en de dataverzameling en -analyse volledig toelichten.

Wat respondenten in interviews verklaren, geldt volgens het rapport als perceptie en niet als feit. Als een respondent naar feiten verwijst, moeten die afzonderlijk worden onderzocht. Het optellen van verklaringen, bijvoorbeeld omdat vier van de vijf wethouders van een angstcultuur spreken, noemen de onderzoekers methodologisch onverantwoord. Het rapport vraagt om een analysekader en een observatiekader in het onderzoeksrapport, om contextualisering van de observaties en om een feitencheck door de direct betrokkenen. Causale uitspraken, zoals dat een angstcultuur door het gedrag van de burgemeester is veroorzaakt, zijn volgens de onderzoekers in bestuurlijk integriteitsonderzoek vrijwel nooit methodologisch te verantwoorden.

Het oordeel

Voor de beoordeling sluit het rapport aan bij de rechtsvinding door de rechter, in drie stappen: oriënteren, interpreteren en beantwoorden. Bij het oriënteren worden de geschilpunten benoemd, bijvoorbeeld een geschil over de feiten of over de vraag of de feiten onder de definitie van een norm vallen. Als voorbeeld van dat laatste noemt het rapport de vraag of het gebruik van de handtekening van een burgemeester zonder diens medeweten voldoet aan de omschrijving van valsheid in geschrift in artikel 225 Sr. Bij het interpreteren moet het rapport vermelden welke interpretatiemethode is gebruikt, grammaticaal, systematisch of teleologisch. Dynamisch-evolutieve interpretatie moeten onderzoekers volgens het rapport zoveel mogelijk vermijden. Het antwoord moet binnen de onderzoeksvraag blijven, logisch volgen uit de feiten en de gehanteerde normuitleg, controleerbaar en verifieerbaar zijn en helder geformuleerd worden.

Afsluiting

Het rapport Normen, feiten en oordelen formuleert vanuit bestuurskundig perspectief eisen voor het normenkader, het feitencomplex en het oordeel bij integriteitsonderzoek naar decentrale politieke ambtsdragers, en vertaalt die in praktische handvatten voor onderzoekers, opdrachtgevers en lezers van zulke rapporten. De minister van BZK heeft het rapport samen met het staatsrechtelijke rapport van de Radboud Universiteit naar de Tweede Kamer gestuurd. Volgens de eerdere berichtgeving over de Kamerbrief bespreekt de minister de opties voor borging van de kwaliteitseisen met medeoverheden en uitvoerders en informeert hij de Kamer voor het einde van 2026 over een voorkeursoptie. Het wetsvoorstel bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur, tweede tranche (36892), is door de Tweede Kamer aangenomen en wacht op behandeling in de Eerste Kamer.

Klik hier voor het volledige rapport Normen, feiten en oordelen.