Met brede steun in de Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel van Joost Sneller het eerste parlementaire obstakel genomen: de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Justitie ten aanzien van het Openbaar Ministerie komt – als het aan de initiatiefnemer ligt – te vervallen. Het is een wijziging die, zo valt op te maken uit de memorie van toelichting en het advies van de Raad van State, diep ingrijpt in de institutionele verhouding tussen het OM en de ministeriële verantwoordelijkheid. Wanneer ook de Eerste Kamer instemt, komt een eind aan de wettelijke mogelijkheid dat de minister het OM in een concreet strafrechtelijk geval kan verplichten tot opsporing, vervolging, niet-vervolging of het staken van vervolging.

Hoewel de bevoegdheid in haar formele gedaante nooit is gebruikt, veranderen de staatsrechtelijke verhoudingen wezenlijk. Daarmee is dit wetsvoorstel een belangrijke stap in het voortdurende debat over onafhankelijkheid, democratische legitimatie en de rol van politieke actoren in individuele strafzaken.

De kern van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel wijzigt de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) op vier punten. Centraal staat het laten vervallen van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid uit artikel 127 Wet RO. De huidige bepaling biedt de minister de mogelijkheid zowel algemene beleidsaanwijzingen te geven als bijzondere aanwijzingen in individuele zaken. Dat laatste vervalt nu expliciet.

Het wetsvoorstel introduceert tevens een nieuwe bepaling (nieuw artikel 128 Wet RO) waarin wordt vastgelegd dat de uitoefening van de taken en bevoegdheden van het OM in een concreet geval voortaan plaatsvindt zonder ondergeschiktheid aan de minister. Deze normatieve formulering is volgens de memorie van toelichting nodig om helder te markeren dat de ministeriële verantwoordelijkheid voor individuele strafzaken niet langer bestaat.

Daarmee wordt volgens de initiatiefnemer uitvoering gegeven aan het uitgangspunt ‘geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid’: als de minister niet langer bevoegd is om in individuele zaken in te grijpen, vervalt ook de bijbehorende politieke verantwoordelijkheid voor die eindbeslissingen.

Daarnaast wordt de inlichtingenplicht uit artikel 129 Wet RO gewijzigd: het College van procureurs-generaal verstrekt voortaan géén inlichtingen meer over concrete gevallen, tenzij de wet expliciet anders bepaalt. De memorie noemt onder meer voorbeelden waarbij wel wettelijke communicatieverplichtingen blijven bestaan, zoals in het kader van internationale rechtshulp of tenuitvoerlegging.

Tot slot vervalt artikel 131 lid 5 Wet RO, dat verplichtte tot ministeriële voorlegging van bepaalde voorgenomen beslissingen in concrete gevallen, zoals beslissingen over infiltratie. Met het verdwijnen van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid heeft deze voorleggingsplicht geen betekenis meer.

Aanleiding: wantrouwen, maatschappelijke druk en internationale signalen

1. De schijn van politieke beïnvloeding

Hoewel de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid nooit formeel is toegepast, blijkt uit recente affaires – zoals de zaken Wilders I en II en het onderzoek naar Shell – dat de informatievoorziening en het informele overleg tussen OM en ministerie tot aanzienlijke maatschappelijke en politieke discussie kunnen leiden.

In beide Wilders-zaken bleken er op basis van Wob-documenten gesprekken tussen het OM en het ministerie te hebben plaatsgevonden over de vervolgingsbeslissingen. De rechter oordeelde weliswaar dat er geen sprake was van onoorbare beïnvloeding, maar uit de memorie blijkt dat de publieke perceptie van een “politiek proces” hardnekkig bleef.

Ook in de zogenaamde Shell-zaak was er overleg tussen minister en OM over een mogelijke schikking. De memorie merkt op dat alleen al deze communicatie de schijn van politieke inmenging kon wekken.

Volgens de initiatiefnemer illustreert dit dat zelfs informele beïnvloeding – of de indruk daarvan – schadelijk kan zijn voor het vertrouwen in de onafhankelijkheid van het OM.

2. Politieke en maatschappelijke verharding

De memorie schetst een fundamenteel veranderd politiek en mediadispositief sinds de jaren negentig. De intensiteit van publieke en politieke aandacht voor individuele strafzaken is sterk toegenomen, mede door sociale media, directe communicatie en de snelheid waarmee informatie – en soms desinformatie – zich verspreidt.

De initiatiefnemer wijst op de druk die hierdoor op het OM ontstaat en op de toenemende roep vanuit het parlement om zich met individuele zaken te bemoeien. 2

3. Europese jurisprudentie: het OM is geen onafhankelijke “rechterlijke autoriteit”

Van groot gewicht zijn de uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie, waarin werd geoordeeld dat een officier van justitie niet kan worden aangemerkt als “rechterlijke autoriteit” die een Europees Aanhoudingsbevel (EAB) mag uitvaardigen indien de minister invloed kan uitoefenen op individuele zaken.

Door de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid is volgens het Hof onvoldoende gewaarborgd dat het Nederlandse OM vrij is van mogelijke instructies vanuit de uitvoerende macht. Daardoor is de bevoegdheid tot het uitvaardigen van EAB’s in Nederland verplaatst naar de rechter-commissaris.

De initiatiefnemer benadrukt dat dit rechtstreekse gevolgen heeft voor de effectiviteit van het OM in internationale samenwerking en dat het herstel van die positie vergt dat de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid wordt afgeschaft.

Waarom de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid nu moet verdwijnen

De memorie van toelichting beschrijft dat de kernwaarden van het OM – onafhankelijkheid, correcte toepassing van het recht en een evenwichtige belangenafweging – onder druk komen te staan wanneer een politieke actor zich kan mengen in een individuele zaak.

Volgens het wetsvoorstel creëert de huidige wettelijke mogelijkheid tot een ministeriële aanwijzing een hiërarchische verhouding die op gespannen voet staat met de magistratelijke rol van officieren van justitie. Dat geldt zelfs als de bevoegdheid niet wordt gebruikt: de enkele mogelijkheid kan leiden tot informele druk en een verschuiving in de balans tussen OM en ministerie.

Het schrappen van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid brengt de verhouding in lijn met andere domeinen waar gezaghebbende overheidsorganen ingrijpende beslissingen nemen zonder hiërarchische ondergeschiktheid aan de minister, zoals de AP, AFM en DNB. 2

Daarbij blijft de minister verantwoordelijk voor het algemene beleid, budgettaire kaders en het wetgevingsproces, zodat de democratische controle op het functioneren van het OM in stand blijft.

Het advies van de Raad van State: terughoudend, maar niet afwijzend

De Afdeling advisering van de Raad van State erkent dat een debat over deze constitutionele verhouding legitiem is, maar plaatst kanttekeningen bij de onderbouwing van de noodzaak tot wijziging.

Het eerdere advies van de Afdeling is kritisch over de vraag of de genoemde ontwikkelingen voldoende rechtvaardiging vormen om het bestaande evenwicht tussen ministeriële verantwoordelijkheid en onafhankelijkheid van het OM te doorbreken. Tegelijkertijd ziet de Afdeling geen strijd met de Grondwet. In het huidige advies wordt dat eerdere oordeel bevestigd.

Opvallend is dat de Afdeling vooral vraagt om zorgvuldige motivering, maar niet concludeert dat de voorgestelde wijziging staatsrechtelijk onmogelijk of onwenselijk is. De initiatiefnemer heeft daarop in de memorie van toelichting aanvullende motivering aangebracht, onder meer over internationale ontwikkelingen, sociale mediadruk en de toegenomen politieke dynamiek.

Gevolgen voor de praktijk en open vragen voor het strafrecht

De initiatiefnemer benadrukt dat in de dagelijkse strafrechtspraktijk weinig verandert. De bijzondere aanwijzingsbevoegdheid werd immers nooit formeel toegepast. Toch is de wijziging meer dan symbolisch.

De formele ministeriële verantwoordelijkheid voor beslissingen in individuele zaken verdwijnt, waardoor parlementaire vragen over concrete strafzaken minder snel tot uitvoerige verantwoording door de minister zullen kunnen leiden.
Het College van procureurs-generaal verstrekt minder informatie over concrete zaken, wat een cultuurverandering vereist in de communicatie tussen ministerie en OM.
Het OM krijgt een duidelijker verankerde zelfstandige positie, wat van belang kan zijn voor internationale samenwerking, in het bijzonder bij de toekomstige beoordeling van EAB- en EOB-bevoegdheden door het Hof van Justitie.

Tegelijkertijd blijven er vragen open, zoals de initiatiefnemer zelf erkent: hoe verhouden interne checks-and-balances binnen het OM zich tot het verdwijnen van een extern politiek controlemiddel? Hoe moet de rechter omgaan met situaties waarin – ondanks het wetsvoorstel – toch informele druk wordt ervaren? En hoe wordt gewaarborgd dat het OM voldoende transparant blijft in zaken die maatschappelijke impact hebben?

Deze vragen markeren het begin van een nieuw staatsrechtelijk hoofdstuk dat ongetwijfeld tot vervolgdiscussies zal leiden.

Slotbeschouwing

Het wetsvoorstel-Sneller vormt, ondanks het uitblijven van formele toepassing van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid, een substantiële hertekening van de institutionele positie van het OM. Het is een poging om de scheiding tussen politiek en strafrecht scherper te trekken, in een tijd waarin maatschappelijke en politieke druk op het strafrechtelijk systeem toeneemt en internationale normen hogere eisen stellen aan de onafhankelijkheid van vervolgingsinstanties.

De waardering in de memorie voor zowel Sneller als eerdere initiatiefnemer Maarten Groothuizen onderstreept de complexiteit van het vraagstuk: het kost politieke overtuigingskracht en juridische precisie om een dergelijke fundamentele wijziging door het parlement te loodsen.

Als ook de Eerste Kamer instemt, verandert er in de dagelijkse praktijk misschien weinig, maar in staatsrechtelijke zin des te meer. Daarmee is het laatste woord over deze wijziging nog lang niet gezegd – en zoals de initiatiefnemer zelf aangeeft, biedt dit strafrechtjuristen voldoende stof om verder te doordenken.