Op 8 december publiceerde de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies over het wetsvoorstel Wet internationale sanctiemaatregelen. Het voorstel beoogt de huidige Sanctiewet 1977 te vervangen en het Nederlandse sanctiestelsel te moderniseren. Het dictum van het advies betreft een zogenoemd B-dictum. Dit betekent dat de Afdeling advisering het wetsvoorstel in hoofdlijnen aanvaardbaar acht, maar adviseert om een aantal opmerkingen te betrekken bij verdere uitwerking voordat het voorstel bij de Tweede Kamer wordt ingediend.

Achtergrond van het wetsvoorstel

Internationale sanctiemaatregelen van de Verenigde Naties en de Europese Unie zijn in het afgelopen decennium omvangrijker en complexer geworden. Dat geldt in het bijzonder voor de negentien sanctiepakketten die binnen de EU zijn vastgesteld naar aanleiding van de Russische invasie in Oekraïne. Deze ontwikkelingen stellen steeds hogere eisen aan de nationale uitvoering en handhaving van sancties.

De Sanctiewet 1977 vormt de schakel tussen internationale sanctiemaatregelen en de nationale rechtsorde. Volgens de memorie van toelichting is deze wet op meerdere punten verouderd. Genoemd worden onder meer het ontbreken van toereikende grondslagen voor gegevensuitwisseling, het ontbreken van bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden, een ontoereikend systeem voor beheer en bewind en een gefragmenteerd stelsel van meldplichten. Om deze redenen acht de regering het aangewezen een geheel nieuwe wet vast te stellen.

Inhoud en doelstelling

Het wetsvoorstel laat de Sanctiewet 1977 grotendeels vervallen en introduceert een nieuwe Wet internationale sanctiemaatregelen. Afdeling 5 van de Sanctiewet 1977 blijft tijdelijk in aangepaste vorm van kracht. Het voorstel moderniseert de grondslagen voor de uitvoering van internationale sanctiemaatregelen en introduceert bestuursrechtelijke handhaving naast het bestaande strafrechtelijke kader.

Daarnaast bevat het wetsvoorstel bepalingen over de continuïteit en afwikkeling van ondernemingen, voorziet het in verbeterde mogelijkheden voor gegevensuitwisseling tussen bevoegde autoriteiten en introduceert het een centraal meldpunt voor sancties. Het toezicht op de bedrijfsvoering wordt uitgebreid, onder meer naar juridische beroepsgroepen.

Volgens de toelichting geeft de regering met het voorstel uitvoering aan artikel 90 van de Grondwet, waarin is bepaald dat de regering de ontwikkeling van de internationale rechtsorde bevordert. Tevens wordt beoogd te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit het Unierecht, waaronder het beginsel van Unietrouw.

Bevoegdheid tot aanwijzing van een bewindvoerder

Een centraal onderdeel van het advies van de Raad van State betreft de voorgestelde bevoegdheid van de minister van Economische Zaken om ambtshalve een bewindvoerder aan te wijzen bij een onderneming. Deze bevoegdheid kan worden ingezet wanneer een sanctiemaatregel de financiële stabiliteit of continuïteit van een onderneming in gevaar brengt en daardoor ernstige maatschappelijke, economische of werkgelegenheidseffecten voor de Nederlandse samenleving kunnen ontstaan.

De bewindvoerder kan opdrachten geven om naleving van sanctieverplichtingen te waarborgen en de continuïteit of afwikkeling van de onderneming veilig te stellen. De onderneming is verplicht deze opdrachten op te volgen, zonder instemming van aandeelhouders, en statutaire bepalingen zijn niet van toepassing. Bestuurders en werknemers zijn verplicht volledige medewerking te verlenen. Rechtshandelingen in strijd met opdrachten van de bewindvoerder zijn vernietigbaar.

De Afdeling advisering erkent dat er situaties kunnen zijn waarin overheidsingrijpen noodzakelijk is, maar plaatst kanttekeningen bij de effectiviteit en evenredigheid van deze bevoegdheid. Daarbij wijst zij erop dat in bestaande sectorale wetgeving, zoals het financieel en energierecht, een bewindvoerder slechts als uiterste middel wordt ingezet en binnen een stelsel van oplopende bevoegdheden. Het wetsvoorstel voorziet niet in een dergelijk escalatiemodel en kent slechts één ingrijpend instrument.

Ook wijst de Afdeling erop dat de bewindvoerder niet het bestuur vervangt, maar opdrachten geeft naast het bestuur. Dit kan de effectiviteit beperken, zeker wanneer het bestuur niet bereid of in staat is om maatregelen te treffen. Daarnaast wordt gewezen op mogelijke gevolgen voor financieringsrelaties, concernverhoudingen en internationale handelsrelaties.

Enquêteprocedure als alternatief

De Afdeling advisering merkt op dat het wetsvoorstel geen aandacht besteedt aan het bestaande enquêterecht. Via een enquêteprocedure bij de Ondernemingskamer kunnen onmiddellijke voorzieningen worden getroffen indien sprake is van gegronde redenen om aan een juist beleid te twijfelen. Ook de advocaat-generaal kan een verzoek indienen op grond van het openbaar belang.

De Ondernemingskamer kan snel en ingrijpend optreden, onder meer door bestuurders te schorsen, stemrechten op te schorten of bestuurders te benoemen. Beschikkingen kunnen uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard. De Afdeling wijst op recente jurisprudentie, waaronder de Nexperia-zaak, waarin zeer snel voorzieningen zijn getroffen.

De Afdeling adviseert om de mogelijkheden van de enquêteprocedure te betrekken bij de verdere uitwerking van het wetsvoorstel en te bezien of aanpassing nodig is.

Gegevensverstrekking en gegevensverwerking

Het wetsvoorstel bevat zowel specifieke als generieke grondslagen voor gegevensverstrekking. Artikel 8.2.5 voorziet in een generieke bevoegdheid voor gegevensuitwisseling wanneer specifieke grondslagen ontbreken. De Afdeling begrijpt de behoefte aan snelheid, maar wijst erop dat gegevensverwerking kan raken aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zoals beschermd door artikel 10 van de Grondwet.

De Afdeling adviseert daarom vast te leggen dat bij gebruik van deze generieke grondslag zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel wordt ingediend om de grondslag op het niveau van de formele wet te specificeren. Een vergelijkbare aanbeveling wordt gedaan voor gegevensverwerking die bij amvb of ministeriële regeling nader wordt geregeld.

Bestuursrechtelijke handhaving en aanwijzing van bestuursorganen

Het wetsvoorstel handhaaft de strafrechtelijke kwalificatie van sanctieschendingen als economisch delict. Daarnaast wordt bestuursrechtelijke handhaving geïntroduceerd, waaronder de mogelijkheid tot het opleggen van bestuurlijke boetes, lasten onder dwangsom en bestuursdwang.

Hoewel de wet specifieke bestuursorganen aanwijst, bevat het voorstel ook een grondslag om bij lagere regelgeving aanvullende bestuursorganen aan te wijzen. De Afdeling acht dit, gezien de zwaarte van de handhavingsbevoegdheden, alleen aanvaardbaar indien na aanwijzing onverwijld een wetsvoorstel wordt ingediend om deze bestuursorganen wettelijk vast te leggen.

Rechtsbescherming bij intrekking verblijfsvergunningen

Tot slot wijst de Afdeling op de gevolgen van het niet overnemen van artikel 4 van de Sanctiewet 1977. Dit artikel koppelde intrekking van verblijfsvergunningen wegens sancties expliciet aan de Vreemdelingenwet 2000, waarmee rechtsbescherming was verzekerd. De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de consequenties van het vervallen van deze bepaling en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

Afsluiting

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van modernisering van het sanctiestelsel, maar doet op meerdere punten concrete aanbevelingen. Zij adviseert met deze opmerkingen rekening te houden voordat het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer wordt ingediend.