Verdachte gronden? Onderzoek naar onderscheid op grond van herkomst en sociaaleconomische positie
/Op 17 juni 2026 verscheen bij het WODC het rapport Verdachte gronden? Een juridisch onderzoek naar selectiviteit op grond van sociaaleconomische positie en herkomst in de strafrechtspleging, van de hand van Marloes van Noorloos en Mojan Samadi. Het onderzoek beantwoordt de vraag hoe, door wie en onder welke voorwaarden factoren die samenhangen met "ras"/etniciteit, nationaliteit en de sociaaleconomische positie van verdachten mogen worden meegewogen bij de afdoening van strafzaken. De auteurs toetsen die vraag aan het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod, met bijzondere aandacht voor de intersectie tussen sociaaleconomische positie en herkomst. De analyse onderscheidt drie strafprocesrechtelijke fases: de voorfase van de strafvordering, de fase van opsporing, vervolging en voorlopige hechtenis, en de berechting en straftoemeting. Daarmee sluit het rapport aan op eerdere empirische bevindingen dat verdachten met een zwakkere sociaaleconomische positie bij vergelijkbare delicten gemiddeld vaker en zwaardere vrijheidsstraffen opgelegd krijgen.
Aanleiding en plaats binnen het bredere onderzoek
Het rapport maakt deel uit van het zogenoemde COMS+-onderzoek, dat staat voor cumulatieve oververtegenwoordiging van groepen met een migratieachtergrond in de strafrechtketen, gecombineerd met onderzoek naar klassenjustitie. De aanleiding ligt in twee moties van de Tweede Kamer: een motie waarin het kabinet werd verzocht onderzoek te doen naar de oververtegenwoordiging van groepen met een migratieachtergrond onder verdachten en veroordeelden, en een motie waarin werd gevraagd om onderzoek naar het bestaan en de oorzaken van klassenjustitie in Nederland. Het ministerie van Justitie en Veiligheid gaf het WODC opdracht de invloed van migratieachtergrond, nationale herkomst en sociaaleconomische positie op uitkomsten in de strafrechtketen nader te onderzoeken.
Het project kent meerdere deelrapporten. Het eerste, kwantitatieve deel, Van verdenking tot vrijheidsstraf (2025), bracht statistisch in kaart in hoeverre er onder groepen met een migratieachtergrond sprake is van cumulatieve oververtegenwoordiging. Op 16 juni 2026 volgden twee deelrapporten: Vinkjes in het strafrecht?, een kwantitatieve analyse van de samenhang tussen sociaaleconomische kenmerken en afdoeningsuitkomsten, en Scherp op selectiviteit, een kwalitatief onderzoek op basis van interviews en focusgroepen met professionals. Uit Vinkjes in het strafrecht? blijkt dat verdachten met gunstigere kenmerken, zoals werk, een hoger opleidingsniveau, een bovenmodaal inkomen of een koopwoning, hun zaken vaker buiten de rechter om afgedaan zien en minder vaak voor de rechter komen. De juridische analyse van Van Noorloos en Samadi werd op verzoek van de WODC-onderzoekers geschreven om aan die empirische bevindingen een normatieve duiding te verbinden, zoals het WODC toelicht in een begeleidend nieuwsbericht.
Onderzoeksvraag en methode
De hoofdvraag valt uiteen in twee delen. Het eerste deel betreft de vraag of er in de Nederlandse strafrechtketen regels, beleid en praktijken bestaan die kunnen bijdragen aan ongelijkheid bij de afdoening van strafbare feiten op grond van herkomst, nationaliteit en sociaaleconomische kenmerken. Het tweede deel betreft de vraag hoe die regels, dat beleid en die praktijken zich verhouden tot het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod in nationale en internationale regelgeving. Bij beide delen wordt steeds gekeken naar verschillen tussen het jeugdstrafrecht en het strafrecht voor volwassenen.
Het onderzoek is verricht door middel van deskresearch naar wet- en regelgeving, parlementaire stukken, jurisprudentie, literatuur, aanwijzingen en beleidsdocumenten. Het analytisch kader wordt gevormd door het discriminatieverbod uit artikel 14 EVRM, Protocol 12 EVRM, artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 26 IVBPR (Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten), in samenhang met de normering van beslissingen over vervolging, voorlopige hechtenis en sanctietoemeting. De auteurs betrekken ook het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) in hun analyse. De jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is geraadpleegd via de databank HUDOC, aangevuld met commentaren en literatuur.
Het toetsingskader: het discriminatieverbod in het EVRM
De auteurs stellen vast dat er geen eenduidig antwoord bestaat op de vraag wanneer onderscheid op grond van herkomst en sociaaleconomische kenmerken legitiem is. Het EVRM-kader is sterk casuïstisch. Onderscheid op grond van factoren als "ras"/etniciteit, nationaliteit en sociaaleconomische kenmerken is alleen toegestaan wanneer daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat, wat inhoudt dat met het onderscheid een legitiem doel wordt nagestreefd en dat de gekozen middelen geschikt en noodzakelijk zijn. Of het Hof zo'n rechtvaardiging aanneemt, hangt af van de grond waarop het onderscheid berust.
Volgens de analyse toetst het Hof aanzienlijk strenger wanneer het onderscheid samenhangt met "ras"/etniciteit of nationaliteit dan wanneer het sociaaleconomische kenmerken betreft. Voor die eerste, door de auteurs als verdacht aangeduide gronden, geldt dat zij in de meeste Nederlandse strafvorderlijke beslissingen geen directe rol mogen spelen, met als uitzondering onder meer het Mobiel Toezicht Veiligheid. Het onderscheid is daarom doorgaans indirect van aard. Voor sociaaleconomische kenmerken laat de schaarse rechtspraak van het Hof zich nog niet goed uit. De auteurs wijzen op de zaak Lacatus tegen Zwitserland, waarin het Hof oordeelde dat een algemeen bedelverbod in strijd kan zijn met het recht op privéleven, mede vanwege de zeer precaire omstandigheden van klaagster. Een vermoeden van indirect onderscheid kan volgens het rapport worden onderbouwd met statistisch of ander objectief materiaal; het is daarbij niet nodig aan te tonen dat de benadeling het doel van het beleid was, maar voldoende dat het benadelende effect vaststaat. Daarna ligt het op de weg van de staat om dat effect te betwisten of er een objectieve rechtvaardiging voor aan te voeren.
De voorfase: controle, risicoprofielen en etnisch profileren
Anders dan de empirische deelrapporten betrekt deze analyse ook de voorfase van de strafvordering, omdat het juridisch kader inzake het discriminatieverbod in die fase verder is uitgekristalliseerd. Beslissingen in deze fase kenmerken zich door een ruime discretionaire bevoegdheid van uitvoeringsinstanties, in combinatie met een gebrek aan duidelijke handvatten voor de politie over de inzet van controlebevoegdheden. Die combinatie kan er volgens de auteurs aan bijdragen dat vooroordelen en stereotyperingen, in de literatuur aangeduid als perceptual shorthands, een rol gaan spelen in de besluitvorming.
De analyse besteedt aandacht aan het gebruik van risicoprofielen en kwantitatieve risicomodellen. Wanneer in zulke modellen kenmerken als nationaliteit of etnische herkomst worden opgenomen, ontstaat een risico op selectiviteit, mede omdat de gebruikte data, zoals criminaliteitscijfers, zelf bevooroordeeld kunnen zijn. Als Nederlandse voorbeelden noemt het rapport de Almelose themacontrole gericht op bijstandsfraude en het SyRI-project, die volgens de auteurs niet alleen mensen in een zwakkere sociaaleconomische positie raakten maar ook etnische minderheden. Het EHRM toont zich kritisch over het gebruik van een verdachte grond in de selectiebeslissing, ook wanneer die niet uitsluitend daarop is gebaseerd; de auteurs verwijzen naar Wa Baile tegen Zwitserland en B.S. tegen Spanje. Zij signaleren dat gegevens over controles en de effecten daarvan beperkt worden verzameld, wat zich volgens hen slecht verhoudt tot de positieve verplichtingen uit het EVRM om etnisch profileren te voorkomen.
Opsporing, vervolging en voorlopige hechtenis
De vervolgingsbeslissing wordt beheerst door de ruime discretionaire ruimte van de officier van justitie op grond van het opportuniteitsbeginsel. De officier is gebonden aan het gelijkheidsbeginsel als beginsel van een behoorlijke procesorde, maar een beroep daarop slaagt volgens het rapport vrijwel nooit, mede doordat de vervolgingsbeslissing maar beperkt door de rechter wordt getoetst.
De toepassing van voorarrest noemen de auteurs een belangrijke voorspeller voor het opleggen van vrijheidsstraffen. Bij beslissingen over voorlopige hechtenis en de schorsing daarvan wegen sociaaleconomische factoren zoals het hebben van een woning en een baan vaak mee. Het meewegen daarvan in het voordeel van de verdachte is volgens het rapport verklaarbaar vanuit het oogpunt van resocialisatie, maar kan bestaande ongelijkheden versterken. De auteurs wijzen erop dat een summiere motivering het gebruik van perceptual shorthands in de hand kan werken, en dat een concretere en uitgebreidere motivering ruimte zou bieden om de gehanteerde risicofactoren explicieter te maken.
Berechting en straftoemeting
Het EHRM stelt zich terughoudend op bij de straftoemeting door nationale rechters en bij het vaststellen van ongerechtvaardigde ongelijkheid daarin. Wel kan het Hof optreden wanneer detentie willekeurig is, wat zich kan voordoen als straftoemetingsbeleid of -beslissingen individuen op discriminerende wijze treffen. In Nederland kennen de rechter en, bij strafbeschikkingen, het Openbaar Ministerie een ruime straftoemetingsvrijheid tot aan de wettelijke bovengrenzen, met beperkte motiveringseisen. De auteurs beschouwen die vrijheid als een groot goed, omdat zij maatwerk in het individuele geval mogelijk maakt.
Tegelijk signaleren zij dat verschillende factoren bij de straftoemeting samenhangen met sociaaleconomische en, indirect, etnische ongelijkheid. Het meewegen van een hoge sociaal-maatschappelijke status in strafverlagende zin komt volgens hen neer op direct onderscheid op grond van sociaaleconomische status, dat in beginsel niet objectief gerechtvaardigd is. Daarnaast worden factoren als financiële situatie, arbeidsmarktstatus en dak- of thuisloosheid meegewogen omdat ze gecorreleerd zijn met recidive. Het tegengaan van recidive kan een rechtvaardiging opleveren, maar de auteurs achten alertheid geboden omdat mensen die al kwetsbaar zijn relatief hard worden geraakt wanneer deze factoren tot zwaardere bestraffing leiden. Het rapport noemt het draagkrachtbeginsel bij geldboetes, dat tot op zekere hoogte verplicht rekening te houden met sociaaleconomische verschillen, maar dat in de praktijk beperkt en niet consistent wordt toegepast. Invoering van een dagboetestelsel wordt genoemd als manier om de uiteenlopende impact van geldboetes stelselmatiger te verdisconteren.
Fase-overstijgende elementen: nationaliteit en proceshouding
De auteurs lichten enkele elementen uit die de afzonderlijke fases overstijgen. Buitenlandse verdachten worden in verschillende stadia nadeliger behandeld dan verdachten met een vaste woon- of verblijfplaats in Nederland. Dat hangt deels samen met gronden voor voorlopige hechtenis zoals vluchtgevaar, en met het gegeven dat taakstraffen en voorwaardelijke sanctiemodaliteiten om praktische redenen minder snel worden toegepast op personen zonder vaste woon- of verblijfplaats. Voor onderscheid naar nationaliteit zijn volgens de EHRM-jurisprudentie, waaronder Rangelov tegen Duitsland, zeer gewichtige redenen vereist. Het rapport wijst erop dat er in EU-verband instrumenten bestaan om het toezicht op alternatieven voor voorlopige hechtenis en de tenuitvoerlegging van taakstraffen of bijzondere voorwaarden aan een andere lidstaat over te dragen, en dat die mogelijkheden niet altijd bij beslissers bekend zijn.
Het tweede fase-overstijgende element is de proceshouding van de verdachte. Een meewerkende houding wordt doorgaans in positieve zin meegewogen, omdat die iets lijkt te zeggen over het gepercipieerde recidiverisico. Voor de bewijsbeslissing gelden de kaders van artikel 6 EVRM en het daarvan afgeleide nemo-teneturbeginsel. Voor andere beslissingen, zoals door de politie of de officier van justitie, ontbreken volgens het rapport scherpe mensenrechtelijke kaders, terwijl die beslissingen vaak niet gemotiveerd of openbaar zijn. De auteurs wijzen op de samenhang tussen proceshouding en culturele kenmerken van communicatie en interactie, en op het risico dat niet het strafbare feit maar de culturele mores wordt beoordeeld. Zij achten het zinvol nadere eisen te stellen aan het betrekken van de proceshouding bij de straftoemetingsbeslissing en aan het expliciteren hoe die houding heeft meegewogen.
Jeugdstrafrecht
Voor jeugdigen geldt vanuit de pedagogische invalshoek en het IVRK dat repressieve mogelijkheden niet vooropstaan en dat eerst naar alternatieven moet worden gezocht, sterker dan bij volwassenen. De nadruk ligt minder op vergelding en meer op speciale preventie en resocialisatie. De auteurs nemen de analyse van Van den Brink en Lanskey over, die wijzen op een risicogerichte benadering in het jeugdstrafrechtelijk beleid waardoor sociale kwetsbaarheden van jongeren tot risicofactoren kunnen verworden. Daardoor kunnen sociaal achtergestelde jeugdigen volgens die analyse ingrijpender interventies opgelegd krijgen dan jongeren met een meer geprivilegieerde achtergrond. Ook de proceshouding speelt bij jeugdigen een sterkere rol, en het kunnen terugvallen op een stabiele thuissituatie kan bepalend zijn voor de inzet van minder ingrijpende opties.
Conclusies van de onderzoekers
De auteurs concluderen dat het EHRM met betrekking tot selectiviteit op grond van "ras"/etniciteit en nationaliteit vooralsnog strenger toetst dan bij sociaaleconomische factoren. Voor de zogenoemde verdachte gronden is steeds een sterke rechtvaardiging nodig; zo zal een andersoortige behandeling van asielzoekers en niet-rechtmatig verblijvenden bij de vervolgingsbeslissing volgens hen niet snel gerechtvaardigd zijn. Voor sociaaleconomische factoren bestaat meer ruimte, maar de auteurs bepleiten ook daar terughoudendheid vanwege de sterke samenhang met herkomst en nationaliteit. Zij signaleren dat bij beslissingen in de fase van vervolging en straftoemeting impliciet of expliciet gewicht toekomt aan sociaaleconomische factoren, en dat het belonen van een hoge status en het meewegen van toekomstgerichte factoren als werk, dakloosheid en financiële problemen het risico op zwaardere straffen voor kwetsbare groepen kunnen vergroten.
Een rode draad is volgens het rapport dat de beslissingen gepaard gaan met ruime discretionaire bevoegdheden, beperkte motiveringseisen en weinig transparantie, en met weinig systematische aandacht voor ongelijkheid op grond van sociaaleconomische positie, herkomst en nationaliteit. De auteurs stellen dat de geconstateerde selectiviteit veelal voortkomt uit onbewuste processen en patronen in wetgeving, beleid en werkprocessen. Als denkrichtingen noemen zij onder meer het verzamelen van zogenoemde equality data om ongelijke uitkomsten zichtbaar te maken, het hanteren van duidelijker verantwoordingskaders bij controle-, voorarrest- en sanctiebeslissingen, en het in een vroeg stadium identificeren van sociaaleconomische kwetsbaarheden, zodat het strafrecht niet wordt ingezet voor problematiek die een andere aanpak vergt. Zij verwijzen daarbij naar werk van de Staatscommissie tegen discriminatie en racisme over de gelijkheidsplicht voor de publieke sector.
Afsluiting
De juridische analyse Verdachte gronden? is op 17 juni 2026 door het WODC gepubliceerd; het begeleidende nieuwsbericht over de analyse dateert van 18 juni 2026. Het rapport sluit aan op de empirische deelrapporten Van verdenking tot vrijheidsstraf, Vinkjes in het strafrecht? en Scherp op selectiviteit. De onderzoeken zijn door het ministerie van Justitie en Veiligheid aan de Tweede Kamer aangeboden. Het kabinet heeft aangekondigd voor het einde van 2026 inhoudelijk op de rapporten te reageren en de Tweede Kamer daarbij te informeren over gesprekken met de organisaties in de strafrechtketen en over eventuele aanvullende maatregelen.
