Van certificaat naar vergunning: het nieuwe asbeststelsel vanuit strafrechtelijk perspectief

Op 9 april 2026 is het concept-Implementatiebesluit richtlijn 2023/2668 in internetconsultatie gebracht. Het concept strekt tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit en de Arbeidsomstandighedenregeling en beoogt de Europese Asbestrichtlijn (EU) 2023/2668 in de Nederlandse regelgeving te implementeren. De rijksoverheid spreekt van een "grote stelselwijziging". Hoe groot die wijziging in de praktijk uitpakt, zal mede afhangen van de positie van het betrokken bedrijf in de huidige systematiek. Vanuit strafrechtelijk perspectief roept het concept niettemin een aantal vragen op die het waard zijn om nu al te signaleren, ook al betreft het conceptregelgeving die na de consultatie nog kan wijzigen. Het concept-wijzigingsbesluit en de bijbehorende kamerbrief bieden een goed overzicht. Reageren kan tot en met 10 mei 2026.

Van privaat naar publiek

De centrale wijziging is de introductie van een publiekrechtelijke vergunningplicht voor bedrijven die sloop- of asbestverwijderingswerkzaamheden verrichten. Die vergunning, afgegeven door de Minister van Werk en Participatie, neemt de rol van markttoelatingsinstrument over van het procescertificaat. Het procescertificaat blijft bestaan, maar fungeert voortaan als bewijs van naleving bij de vergunningaanvraag. Voor bedrijven die nu al gecertificeerd zijn, is de praktische verandering daarmee beperkter dan de term "stelselwijziging" doet vermoeden. De grootste impact zit bij bedrijven die momenteel zonder certificaat werkzaamheden in risicoklasse 1 verrichten en straks voor het eerst aan een vergunningplicht moeten voldoen.

Binnen het vergunningstelsel wordt een driedeling voorgesteld, gebaseerd op de blootstellingspotentie van de betrokken asbesttoepassingen. De vergunning beperkt is bedoeld voor producten waarbij het asbest goed gebonden is en de blootstelling bij verwijdering waarschijnlijk onder de grenswaarde blijft, zoals bakeliet, losliggende vinyltegels of niet-verweerde kleinschalige asbestcementtoepassingen. De vergunning basis ziet op onder meer asbestcementproducten, geweven of geperste toepassingen, asbesthoudende lijm en coating. De vergunning uitgebreid is vereist voor de risicovolste toepassingen, waaronder licht- en niet-gebonden asbest, spuitasbest, vinylzeil en asbestrestanten na calamiteiten. De mate van borging die bij de vergunningaanvraag wordt vereist, loopt op met het risico: bij een vergunning beperkt volstaat een erkende werkmethode met een eigen verklaring, bij basis en uitgebreid is een procescertificaat vereist.

VOG, Bibob en toezichtsinformatie

Vanuit strafrechtelijk oogpunt verdient de beoogde inrichting van de poortwachtersfunctie bij vergunningverlening aandacht. Het overleggen van een Verklaring Omtrent het Gedrag voor rechtspersonen (VOG RP) wordt een voorwaarde voor het verkrijgen en behouden van een vergunning. Bij een wisseling van bestuurders moet opnieuw een VOG worden overgelegd. Daarnaast krijgt de Minister van SZW de bevoegdheid om de Wet Bibob in te zetten bij de beoordeling van vergunningaanvragen.

De nota van toelichting is op dit punt betrekkelijk openhartig over de aanleiding. De Arbeidsinspectie heeft gesignaleerd dat bedrijven die hun certificaat dreigen kwijt te raken, een doorstart maken onder een andere naam met een nieuwe rechtspersoon. Langlopende juridische trajecten bemoeilijken het intrekken van certificaten, waardoor termijnen verstrijken en vergelijkbare overtredingen niet als recidive tellen. De toelichting plaatst dit probleem primair in de context van het private certificatiestelsel, dat onvoldoende grip zou bieden op herhaalde overtreders. De combinatie van vergunningplicht, VOG RP en Wet Bibob moet hier verbetering brengen.

Bij lezing van de toelichting rijst wel de vraag of het geschetste probleem uitsluitend is toe te schrijven aan beperkingen van het certificatiestelsel. Of ook de bestaande handhavingsmogelijkheden, zowel bestuursrechtelijk als via de Wet op de economische delicten, in de praktijk onvoldoende worden benut, komt in de toelichting niet uitdrukkelijk aan bod. Dat is op zichzelf begrijpelijk, het concept richt zich op het nieuwe stelsel en niet op een evaluatie van het bestaande, maar het maakt het lastig om te beoordelen in hoeverre de voorgestelde instrumenten het doorstartprobleem daadwerkelijk zullen oplossen.

Wat verder opvalt, is dat de toelichting aangeeft dat bij de weging van toezichtsinformatie in het kader van de vergunningverlening uitsluitend overtredingen van Arbowet- en regelgeving op het terrein van asbest worden meegewogen. Andere arbo-overtredingen blijven buiten beschouwing. Dat is vanuit het oogpunt van proportionaliteit te begrijpen, al zou men zich kunnen afvragen of het naleefgedrag van een onderneming op andere terreinen niet ook iets zegt over de betrouwbaarheid als vergunninghouder. De inzet van de Wet Bibob kan in voorkomende gevallen overigens wel een breder zicht op de bedrijfsvoering bieden, nu daarbij ook andere strafbare feiten een rol kunnen spelen.

Verschuiving van normen naar de publieke regelgeving

Het concept voorziet erin dat diverse bepalingen die voorheen alleen in het certificatieschema waren opgenomen, worden overgebracht naar het Arbobesluit en de Arboregeling. Die verschuiving is meer dan een kwestie van hernummering. Door deze bepalingen in de publieke regelgeving op te nemen, krijgt de Arbeidsinspectie de bevoegdheid om er rechtstreeks op te handhaven, en worden overtredingen ervan beboetbaar op grond van de Arbeidsomstandighedenwet.

De artikelen 8.29a en 8.29c van de concept-Arboregeling worden aanzienlijk uitgebreid. Dat betekent dat overtredingen van de nieuwe voorschriften over onder meer opleidingen, luchtmetingen, eindbeoordelingen, waarschuwingsborden en gevarenzone-afzetting bestuursrechtelijk sanctioneerbaar worden. Voor zover deze bepalingen tevens zijn aangewezen in de Wet op de economische delicten, kan in het verlengde daarvan ook strafrechtelijke handhaving aan de orde zijn. Daarbij geldt uiteraard het una via-beginsel, dat cumulatie van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sanctionering voor hetzelfde feit verhindert. Het is op dit moment overigens nog niet volledig inzichtelijk welke van de nieuwe bepalingen ook via de WED strafrechtelijk handhaafbaar zullen zijn, mede omdat het concept op onderdelen nog niet is uitgewerkt.

Het vervallen van de persoonscertificatieplicht

Een verandering die minder in het oog springt, is het beoogde vervallen van de persoonscertificatieplichten voor asbestverwijderaars. De persoonscertificaten DAV (Deskundig Asbestverwijderaar) en DTA (Deskundig Toezichthouder Asbestverwijdering) komen te vervallen. In plaats daarvan komt een registratie in het Register gezond en veilig werken met asbest, gekoppeld aan het volgen van erkende opleidingen.

Het werken zonder het vereiste persoonscertificaat kon onder het huidige stelsel, via de certificatieplicht in het Arbobesluit, leiden tot bestuursrechtelijke en onder omstandigheden strafrechtelijke handhaving. Die aansprakelijkheid verschuift in het voorgestelde stelsel naar het werken zonder de juiste opleiding of registratie, en naar het werken zonder of in strijd met een vergunning. Het overgangsrecht in artikel 9.3 van de concept-Arboregeling voorziet in een regeling voor bestaande certificaten en reeds gevolgde opleidingen. Hoe die regeling zich verhoudt tot de strafrechtelijke legaliteitseis, met name in de overgangsperiode waarin het oude en het nieuwe stelsel naast elkaar zullen bestaan, verdient nadere doordenking.

Tot slot

Het concept bevat nog diverse onderdelen die als "PM" zijn aangeduid en dus nog moeten worden ingevuld, waaronder de meldplicht na eindbeoordeling, de adviescommissie VIP, het meetkader voor tussentijdse metingen en regels rond de verwerking van persoonsgegevens door opleiders. Het is voor de praktijk van belang dat deze onderdelen tijdig worden ingevuld, niet in de laatste plaats omdat zij raken aan de reikwijdte van de handhaving en daarmee mogelijk aan de strafrechtelijke aansprakelijkheid.

Het voorgestelde stelsel brengt bestuursrechtelijke instrumenten (vergunning, VOG, Bibob, toezichtsinformatie) en strafrechtelijke handhavingsmogelijkheden (via de Arbeidsomstandighedenwet en de WED) dichter bij elkaar. Dat hoeft niet problematisch te zijn, maar het vergt wel dat de strafrechtelijke praktijk zich tijdig verdiept in de wisselwerking tussen beide rechtsgebieden. De consultatiefase biedt daar een goede gelegenheid voor.