Tweede Kamer stelt kritische vragen bij Wet internationale sanctiemaatregelen

Op 21 april 2026 heeft de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken haar verslag uitgebracht over het wetsvoorstel Wet internationale sanctiemaatregelen (Wis). Het wetsvoorstel, op 19 februari 2026 ingediend door de minister van Buitenlandse Zaken, moet de Sanctiewet 1977 grotendeels vervangen en het Nederlandse sanctiestelsel moderniseren. Het verslag is omvangrijk en laat zien dat de modernisering in de Kamer op brede belangstelling kan rekenen, maar ook op een reeks indringende vragen. Die vragen raken de kern van de voorgestelde systeemwijziging: de uitbreiding van de bestuursrechtelijke handhaving, de introductie van een bijzondere handhavingsbevoegdheid bij sanctieontduiking, de rechtsbescherming rond bevroren vermogens en de aansluiting op Europese ontwikkelingen. In deze bijdrage lopen we de belangrijkste lijnen uit het verslag langs.

Achtergrond: één wetsvoorstel, meerdere sporen

De Wis is het sluitstuk van een wetgevingstraject dat in 2024 is gestart met een internetconsultatie over de modernisering van het Nederlandse sanctiestelsel. De Afdeling advisering van de Raad van State bracht op 8 december 2025 een B-dictum uit: het wetsvoorstel werd in hoofdlijnen aanvaardbaar geacht, maar voorzien van kritische opmerkingen over onder meer de ambtshalve aanwijzing van een bewindvoerder en de delegatiegrondslag voor de aanwijzing van aanvullende handhavende bestuursorganen. De regering heeft het wetsvoorstel vervolgens ingediend met een memorie van toelichting waarin de hoofdonderdelen worden toegelicht: meer bestuursrechtelijke handhaving, verbeterde gegevensuitwisseling, een Centraal Meldpunt Sancties, aantekeningen in openbare registers, uitbreiding van het toezicht naar juridische beroepsgroepen en een regeling voor beheer en bewind van langdurig bevroren tegoeden en economische middelen.

Voorafgaand aan het verslag heeft de commissie op 25 maart 2026 een rondetafelgesprek gehouden, waarbij position papers werden ingebracht door onder andere het Bureau Financieel Toezicht (BFT), de Landelijke Organisatie Toezicht Advocatuur (LOTA) namens het Dekenberaad, de Douane en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank (DNB). De commissie heeft drie wetgevingsrapporteurs aangewezen, de leden Van der Werf (D66), Maes (VVD) en Dobbe (SP). Hun bevindingen zijn in de procedurevergadering van 9 april 2026 overgenomen als gezamenlijke inbreng van de commissie en vormen daarmee de eerste helft van het verslag. De fracties van D66, GroenLinks-PvdA, CDA, VVD, BBB en ChristenUnie hebben daarnaast afzonderlijk inbreng geleverd.

Bestuursrechtelijke handhaving: duaal stelsel, maar ook samenloopvragen

Een van de meest ingrijpende onderdelen van het wetsvoorstel is de introductie van bestuursrechtelijke handhaving naast de bestaande strafrechtelijke route via de Wet op de economische delicten. De Wis voorziet in de mogelijkheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom en een bestuurlijke boete met een maximumhoogte die is ontleend aan artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht: 110.000 euro.

De commissie stelt hierover verschillende vragen. Zij vraagt onder meer of deze maximumboete afschrikwekkend genoeg is voor grotere ondernemingen en of een omzetgerelateerde boete is overwogen. Zij wijst daarbij op Richtlijn (EU) 2024/1226 betreffende de strafbaarstelling van schendingen van beperkende maatregelen van de Unie, die minimumniveaus voor geldboeten voorschrijft die aan de omzet van de onderneming zijn gekoppeld. Ook vraagt de commissie hoe de eenheid van het handhavingsbeleid binnen het duale stelsel wordt bewaakt en of de strafrechtketen voldoende capaciteit houdt voor de meest ernstige overtredingen. De VVD-fractie stelt expliciet de vraag hoe wordt voorkomen dat ondernemers door beide trajecten voor hetzelfde feit worden aangepakt, met verwijzing naar het ne bis in idem-beginsel.

Uit de uitvoeringstoets van de Douane blijkt dat zij vanuit de Algemene douanewet al beschikt over de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, maar dat deze bevoegdheid de afgelopen jaren zelden is toegepast. De commissie vraagt de regering hoe zij tegen deze achtergrond de effectiviteit van de voorgestelde bevoegdheden in de praktijk beoordeelt. Daarnaast vraagt zij inzicht in welke sanctieovertredingen via het strafrecht en welke via het bestuursrecht worden afgedaan, en of ondernemers straks in de praktijk met verschillende handhavers te maken zullen krijgen bij overtreding van verschillende sanctiebepalingen.

Bijzondere handhavingsbevoegdheid en bewindvoerder: Raad van State-kritiek weerklinkt

Naast de reguliere bestuursrechtelijke handhaving introduceert het wetsvoorstel twee ingrijpende instrumenten voor situaties waarin sanctienaleving in het geding komt bij ondernemingen. Het gaat om de bijzondere handhavingsbevoegdheid van de minister van Economische Zaken (voorgesteld artikel 7.1.7) en de ambtshalve aanwijzing van een bewindvoerder (voorgesteld artikel 5.3). Bij de eerste wordt de aansturing van de onderneming overgenomen om sanctieontduiking te voorkomen; bij de tweede wordt een bewindvoerder naast het bestuur gezet bij langdurig bevroren tegoeden, wanneer ernstige maatschappelijke, economische of werkgelegenheidseffecten dreigen.

De ChristenUnie-fractie grijpt hier expliciet terug op de kritiek van de Afdeling advisering van de Raad van State. Die kritiek is ook op BijzonderStrafrecht.nl eerder besproken: de Afdeling wees erop dat in vergelijkbare sectorale wetgeving, zoals in de financiële sector, een bewindvoerder slechts als uiterste middel wordt ingezet en binnen een stelsel van oplopende bevoegdheden, terwijl het wetsvoorstel niet in een dergelijk escalatiemodel voorziet. De ChristenUnie vraagt of de regering alsnog een escalatieladder wettelijk wil verankeren, of het enquêterecht van artikel 2:344 e.v. BW geen alternatief biedt, en of de bewindvoerder onder het tuchtrecht valt en door wie hij wordt betaald.

Ook de zorg die de Afdeling uitte over het activeren van change of control-clausules door de aanwijzing van een bewindvoerder komt terug. De ChristenUnie-fractie vraagt of wettelijk kan worden vastgelegd dat de ambtshalve aanwijzing in sanctiecontext geen ontbindende clausule mag zijn. De CDA-fractie stelt verwante vragen over de gevolgen voor financiering, contracten, leveranciers en marktvertrouwen, en wijst op complexe concernstructuren en grensoverschrijdende eigendomssituaties.

De sanctierechtadvocaten Yvo Amar en Eline Mooring hebben in een factsheet voor Parlement & Wetenschap gewezen op het risico van beperkte beschikbaarheid en kwaliteit van bewindvoerders. De commissie neemt dit signaal over en vraagt de regering welke expertise een bewindvoerder in dit sanctiecontext moet hebben en hoe wordt geborgd dat een aanwijzing in de praktijk effectief kan zijn, zeker nu de bewindvoerder anders dan bij de bijzondere handhavingsbevoegdheid naast het bestuur komt te staan in plaats van dit te vervangen.

Verhouding tot het Europese AML/CFT-pakket

Een rode draad in het verslag is de zorg over de verhouding tot het Europese anti-witwaspakket, bestaande uit de AML-verordening (AMLR), de AML-richtlijn (AMLD) en de Transfer of Funds-verordening (TFR). De belangrijkste bepalingen daarvan worden op 10 juli 2027 van toepassing. Het BFT pleit in zijn position paper voor gelijktijdige inwerkingtreding van de Wis, de AML-richtlijn en de beoogde Wis II (waarin het toezicht op de bedrijfsvoering wordt aangepast aan het Europese kader).

De commissie vraagt de regering hoe dubbele regimes worden voorkomen. De CDA-fractie vraagt expliciet waarom de regering niet kiest voor gelijktijdige implementatie of nauwere afstemming, gezien de waarschuwing van AFM, DNB en BFT dat belangrijke wijzigingen voor poortwachters samenvallen met de inwerkingtreding van het AML/CFT-pakket. Het Dekenberaad vraagt om voor de advocatuur aan te sluiten bij de reikwijdte van de AMLR, om dubbele of conflicterende regimes te voorkomen. De BBB-fractie signaleert in dat verband dat het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) de eenmalige kosten voor bedrijven en beroepsgroepen op ruim 100 miljoen euro raamt, exclusief aanvullende kosten waarvan de omvang nog niet inzichtelijk is, terwijl het nationale stelsel op korte termijn grotendeels door het Europese kader zal worden vervangen.

Centraal meldpunt, aantekeningen en gegevensuitwisseling

De Wis introduceert een Centraal Meldpunt Sancties (CMS) dat het ontvangstpunt moet worden voor meldingen uit de Europese sanctieregelgeving. De regering houdt echter een uitzonderingsmogelijkheid open: wanneer een ander meldpunt over specialistische kennis beschikt, kan de melding daarheen worden geleid. De commissie vraagt of hiermee niet alsnog een versnipperd landschap ontstaat en hoeveel meldkanalen er uiteindelijk zullen zijn. De VVD-fractie vraagt waarom is gekozen voor huisvesting bij het ministerie van Buitenlandse Zaken en of de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) niet logischer zou zijn geweest.

Meerdere fracties en deskundigen wijzen op de behoefte aan een centraal expertisepunt dat ook informatie verstrekt, bijvoorbeeld over het herkennen van sanctieomzeiling. Deskundigen wijzen in dit verband op het Duitse model, waar marktpartijen actief handreikingen krijgen over de uitleg van sancties. De commissie vraagt de regering of zij bereid is die lijn ook in Nederland te volgen.

Rond de aantekeningen in openbare registers spelen zowel vragen van effectiviteit als van uitvoerbaarheid. Het Kadaster heeft in zijn uitvoeringstoets gemeld dat in het register straks niet meer op naam kan worden gezocht, waardoor het voor burgers en bedrijven lastiger wordt om te achterhalen of een natuurlijke persoon bij hen bekend een gesanctioneerde is met een bevroren registergoed. De Kamer van Koophandel verwacht maximaal tien aantekeningen per jaar. De commissie vraagt om een onderbouwing van deze keuzes en om cijfermatige verwachtingen voor de andere registers.

Rechtsbescherming en de geheimhoudingsplicht van advocaten en notarissen

Het voorgestelde artikel 3.2.2 Wis regelt een doorbreking van de geheimhoudingsplicht van advocaten en notarissen ten behoeve van de meldingsplicht bij het CMS. De Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de Dekens geven in hun uitvoeringstoets aan dat zij ten tijde van de consultatie vanwege de beperkte uitwerking van het meldpunt moeilijk konden meedenken, en benadrukken dat de geheimhouding op alle fronten geborgd moet blijven. De LOTA heeft in haar position paper gepleit voor expliciete waarborgen rond de kernwaarden van de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht.

De commissie vraagt de regering of het CMS inmiddels voldoende is uitgewerkt, welke waarborgen worden opgenomen en of de vertrouwelijkheid op alle fronten is geborgd. De ChristenUnie-fractie vraagt of voldoende is afgebakend wanneer de geheimhoudingsplicht moet worden doorbroken en of daarbij voldoende duidelijkheid bestaat voor notarissen en advocaten. De CDA-fractie vraagt of de regering bereid is expliciet in wet of toelichting vast te leggen dat rechtsbijstand en procesvertegenwoordiging in beginsel gewaarborgd blijven, met duidelijke uitzonderingen alleen waar Europees recht dat dwingend voorschrijft.

De GroenLinks-PvdA-fractie signaleert daarnaast een bredere kwestie rond rechtsbescherming: in hoeverre kan door het enkele besluit van de minister van Economische Zaken de reputatie van een onderneming dusdanig zijn aangetast dat effectieve rechtsbescherming achteraf praktisch onmogelijk is geworden.

Uitvoerbaarheid en de rol van de Douane

De D66-fractie vraagt expliciet aandacht voor de werkbaarheid van het wetsvoorstel in de uitvoering. Uit het verslag blijkt dat meer dan twintig uitvoeringsorganisaties bij de uitvoering van de Wis betrokken zullen zijn. Verschillende uitvoeringstoetsen wijzen op de noodzaak van aanvullende capaciteit en middelen. De commissie vraagt de regering per uitvoeringsorganisatie schematisch weer te geven hoeveel extra fte nodig is en hoe het risico van onvervulbaarheid op een krappe arbeidsmarkt wordt ingeschat.

Bijzondere aandacht gaat uit naar de Douane. De position paper van de Douane benoemt als aandachtspunt de noodzakelijke afstemming met het Openbaar Ministerie over boete- en vervolgingsbeleid en over het voorkomen van samenloop tussen bestuursrecht en strafrecht. De commissie vraagt hoe en wanneer die afstemming zal plaatsvinden, of die in lagere regelgeving wordt vastgelegd, en welke invloed dat heeft op de inwerkingtreding van de wet. Vergelijkbare vragen worden gesteld over de afstemming tussen het OM en onder andere het Bureau Toetsing Investeringen, het BFT en de Deken.

Financiële gevolgen en evaluatie

Een opmerkelijk signaal uit het verslag betreft het ontbreken van een paragraaf financiële gevolgen in de memorie van toelichting. De commissie constateert dat de memorie op pagina 96 doorverwijst naar paragraaf 8.3, maar dat die paragraaf uitsluitend de gevolgen voor Caribisch Nederland beschrijft. Zij vraagt de regering de financiële gevolgen alsnog in kaart te brengen, mede in het licht van artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016, dat onder meer eisen stelt aan doeltreffendheid en doelmatigheid.

Ten aanzien van de evaluatie vraagt de commissie waarom niet is gekozen voor de gebruikelijke termijn van één jaar na inwerkingtreding voor de invoeringstoets, en ten aanzien van welke maatregelen de regering concreet risico's op knelpunten ziet.

Fractiespecifieke accenten

De afzonderlijke fractie-inbreng laat verschillende accenten zien. De D66-fractie legt nadruk op uitvoerbaarheid, de rol van de Douane en de voorspelbaarheid bij ruime delegatiebepalingen. De VVD-fractie verbindt de discussie met de geopolitieke context en vraagt onder meer aandacht voor sanctieomzeiling via derde landen, de aanpak van de zogenoemde schaduwvloot en de discussie over bevriezing en eventuele confiscatie van Russische staatstegoeden ten behoeve van de wederopbouw van Oekraïne. De GroenLinks-PvdA-fractie brengt het thema van overcompliance en derisking bij humanitaire hulpverlening in, en vraagt of de regering hier een analyse van heeft gemaakt. De CDA-fractie richt zich op proportionaliteit, uitvoerbaarheid en de verhouding tot het Europese AML/CFT-kader. De BBB-fractie stelt de regeldruk, kosten en voorzienbaarheid centraal, en vraagt onder meer waarom niet direct is aangesloten op het Europese kader. De ChristenUnie-fractie ten slotte benadrukt de rechtsstatelijke inbedding van de bijzondere instrumenten en sluit zich op verschillende punten aan bij de opmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van State.

Afsluiting

Het verslag markeert het einde van de schriftelijke voorbereiding in de Tweede Kamer en legt een veelheid aan vragen op het bordje van de regering. Rode draden zijn de verhouding tussen bestuursrecht en strafrecht, de rechtsstatelijke inbedding van de bijzondere handhavingsbevoegdheid en de aanwijzing van een bewindvoerder, de bescherming van het verschoningsrecht bij de advocatuurlijke dienstverlening, de aansluiting op het Europese AML/CFT-pakket en de praktische uitvoerbaarheid in een landschap van ruim twintig betrokken organisaties. De nota naar aanleiding van het verslag zal moeten uitwijzen hoe de regering deze vragen beantwoordt en welke aanpassingen zij bij gelegenheid van de plenaire behandeling eventueel zelf voorstelt.