Tussenarrest over de verenigbaarheid van ANPR-kentekenregistratie op grond van artikel 126jj Sv met artikel 8 EVRM en de artikelen 7 en 8 Handvest

Gerechtshof Den Haag 29 september 2026, ECLI:NL:GHDHA:2026:2898

Het Gerechtshof Den Haag wijst een tussenarrest in de collectieve civiele procedure van Stichting Privacy First tegen de Staat over de vastlegging van kentekengegevens met ANPR-camera's op grond van artikel 126jj Sv. Het hof oordeelt dat de Staat vooralsnog onvoldoende onderbouwt dat de inmenging in het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer noodzakelijk is in een democratische samenleving en stelt de Staat in de gelegenheid nadere gegevens in het geding te brengen. Het hof verwerpt de stelling dat de inmenging niet bij wet is voorzien, ook ten aanzien van de mobiele camera's en het cameraplan. Het hof oordeelt dat de huidige waarborgen tekortschieten, omdat het bevel tot raadpleging van de gegevens wordt gegeven door de officier van justitie en niet door een rechter of een andere onafhankelijke entiteit. Het hof oordeelt dat ook de plaatsing van de camera's onderworpen moet zijn aan onafhankelijke toetsing en dat de monitoring van de logbestanden onvoldoende is. Het hof verwijst de zaak naar de rol van 13 oktober 2026 en houdt iedere verdere beslissing aan.

Inleiding en context

De zaak betreft het hoger beroep van Stichting Privacy First, gevestigd in Amsterdam, tegen het vonnis van de rechtbank Den Haag van 29 mei 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:7945), waarin de vorderingen tegen de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) zijn afgewezen. Het betreft een civiele collectieve actie en geen strafzaak. Het hof heeft het zaaknummer 200.347.782/01, het rechtbankzaaknummer is C/09/642185 / HA ZA 23-116. De mondelinge behandeling vindt plaats op 9 juli 2026.

Sinds 1 januari 2019 maakt de Wet ANPR het mogelijk dat opsporingsambtenaren van de politie en de Koninklijke Marechaussee met aangewezen camera's kentekengegevens van passerende voertuigen vastleggen en vier weken bewaren. Het gaat om het kenteken, de locatie, het tijdstip en een foto van het voertuig. Er staan op ten minste 1.176 locaties een of meer camera's. De uitwerking staat in het Besluit vaststelling nadere regels vastleggen en bewaren kentekengegevens ex artikel 126jj Wetboek van Strafvordering door de politie en in de Regeling technische vereisten ANPR-camera's en het centrale opslagsysteem. De wet bevatte een horizonbepaling van drie jaar. Na een evaluatie door het WODC (rapport uit 2021) is de werking per 1 januari 2022 bij koninklijk besluit verlengd, waarmee de bevoegdheid een definitief karakter heeft gekregen. KPMG komt in audits over 2021 (rapport van 31 mei 2022) en in een volgende audit (20 oktober 2023) tot een afkeurend oordeel over de privacybeheersingsmaatregelen van de politie. In het meest recente rapport van 3 juni 2026, over 2025, constateert KPMG dat de interne beheersmaatregelen zijn toegepast zoals opgezet, met als uitzondering dat niet actief is gemonitord op pogingen tot ongeautoriseerde toegang.

De rechtbank oordeelt in een tussenvonnis van 17 januari 2024 dat Privacy First ontvankelijk is in haar collectieve vordering en dat het lichte regime van artikel 3:305a lid 6 BW van toepassing is. In het eindvonnis wijst zij de vorderingen af en veroordeelt Privacy First in de proceskosten.

Tenlastelegging en wettelijk kader

Er is geen tenlastelegging. Privacy First vordert in hoger beroep dat het hof het vonnis vernietigt en voor recht verklaart dat artikel 126jj Sv, het Besluit, de Regeling en de uitvoering daarvan op een aantal specifieke onderwerpen in strijd zijn met artikel 8 EVRM en de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (vordering I). Zij vordert verder dat het de Staat wordt verboden de op grond van deze regeling vastgelegde gegevens te verzamelen of te raadplegen totdat de gebreken zijn hersteld (vordering II), en veroordeling van de Staat in de proceskosten van beide instanties.

Het wettelijk kader bestaat uit artikel 126jj Sv, dat de vastlegging, de vernietiging na vier weken en de raadpleging op bevel van de officier van justitie regelt, artikel 8 EVRM, de artikelen 7, 8 en 52 lid 1 van het Handvest en artikel 3:305a BW. Artikel 126jj lid 3 Sv staat raadpleging toe bij verdenking van een misdrijf als bedoeld in artikel 67 lid 1 Sv en ten aanzien van een voortvluchtige persoon.

Standpunt van het Openbaar Ministerie

Het Openbaar Ministerie is geen partij in deze civiele procedure. Een eis of strafvordering ontbreekt daarom.

Standpunt van partijen

Privacy First voert grieven aan die het hof als volgt behandelt. Grief 1 houdt in dat de inmenging niet bij wet is voorzien, mede omdat het cameraplan de locaties van camera's van andere instanties niet exact beschrijft, mobiele camera's niet vooraf zijn opgenomen en het plan niet is gemotiveerd. Grief 2 betreft de dringende maatschappelijke behoefte. Grief 5 betreft de betekenis van de margin of appreciation. Grief 6 houdt in dat de rechtspraak van het EHRM over bulkinterceptie rechtstreeks van toepassing is, met end-to-end safeguards. Grief 7 betreft de artikelen 7 en 8 Handvest. Privacy First betoogt dat uitsluitend gegevens mogen worden verzameld die ten minste een indirect verband hebben met een misdrijf en dat toegang tot de gegevens een voorafgaande rechterlijke toets vereist. Grief 8 betreft uitvoeringsgebreken: ontbrekende controle op vernietiging van de gegevens, het ontbreken van een deugdelijke evaluatie, het pas blurren van foto's bij raadpleging en ontoereikende monitoring van logbestanden. Grief 9 betreft de verdeling van de stelplicht en bewijslast.

De Staat voert aan dat de uitvoering van artikel 126jj Sv een taak van de politie is, zodat hij daarvoor niet kan worden aangesproken. Hij stelt dat de eiswijziging naar een verklaring voor recht het lichte regime van artikel 3:305a lid 6 BW doet vervallen. Een cijfermatige onderbouwing van het nut van de maatregel is volgens de Staat moeilijk te geven, omdat ANPR veelal samen met andere opsporingsmiddelen bijdraagt en ook richting geeft aan onderzoek. Ook een officier van justitie kan volgens de Staat de onafhankelijke instantie zijn, onder verwijzing naar het arrest Commissioner van het HvJ. Er vindt volgens hem rechterlijke controle plaats doordat in de strafzaak achteraf de rechtmatigheid van het bevel wordt getoetst. Onder verwijzing naar uitspraken van de strafkamer van de Hoge Raad betoogt hij dat een oordeel over de onrechtmatigheid van artikel 126jj Sv niet nodig is als de wet gebrekkig is, omdat de bepaling rechtmatig kan worden uitgevoerd en niet uitsluit dat voorafgaand aan raadpleging een machtiging van de rechter-commissaris wordt gevraagd.

Oordeel gerecht

Ontvankelijkheid en verantwoordelijkheid van de Staat. Het hof beoordeelt de ontvankelijkheid van Privacy First ambtshalve ex nunc en ziet geen aanleiding anders te oordelen dan de rechtbank. Het verwerpt het betoog van de Staat over het lichte regime. Privacy First heeft nadrukkelijk aangegeven dat de procedure geen opmaat is naar schadevergoeding, de vordering strekt tot beoordeling van de rechtmatigheid van een wettelijke regeling en de uitvoeringspraktijk en behoudt daarmee haar ideële karakter. Concrete aanwijzingen dat het lichte regime wordt gebruikt om strengere eisen te omzeilen ontbreken. De vorderingen zien volgens het hof ook op het bestaan van artikel 126jj Sv en de inrichting van de waarborgen, zodat de Staat daarop kan worden aangesproken. Voor zover de vorderingen strekken tot een verbod voor de Staat zelf om gegevens te verzamelen of te raadplegen, kunnen zij niet worden toegewezen, omdat de politieambtenaren die handelingen verrichten. Een eventueel verbod of gebod moet worden toegespitst op de verantwoordelijkheid van de Staat om te waarborgen dat de wettelijke grondslag, de uitvoeringsregels en de inrichting van het systeem aan de verdragsbepalingen voldoen.

Karakter van de inmenging. Het hof overweegt dat de inmenging door bewaring van ANPR-passagegegevens in aard en intensiteit verschilt van die bij telecommunicatiegegevens, omdat een registratie in de eerste plaats laat zien dat een voertuig een locatie passeert en daaruit niet zonder meer volgt dat een bepaald persoon daar was. De inmenging kan niettemin ingrijpend zijn, omdat dagelijkse patronen, verblijfsstralen en mogelijke ontmoetingen kenbaar kunnen worden. De ongeblurde foto's worden vier weken bewaard en pas bij raadpleging geblurd. Het hof deelt de stelling dat exact dezelfde end-to-end safeguards als bij bulkinterceptie nodig zijn niet en beoordeelt het geheel van waarborgen tegen de achtergrond van het gehele proces. Grieven 5 en 6 behoeven daardoor geen afzonderlijke bespreking.

Bij wet voorzien (grief 1). Het hof verwerpt de grief. Artikel 126jj Sv is een wet in formele zin en in samenhang met het Besluit en de Regeling is voldoende voorzienbaar waar iemand kan worden gefotografeerd, hoe lang de foto's worden bewaard en wie de informatie onder welke omstandigheden kan opvragen. Het cameraplan hoeft geen onderscheid te maken tussen camera's van de Staat en van andere instanties, mits alle camera's zijn opgenomen. Dat dit niet zo is, volgt niet voldoende gemotiveerd uit de stellingen van Privacy First. Dat mobiele camera's achteraf worden opgenomen, volgt uit artikel 2 lid 5 van het Besluit en is gerechtvaardigd, omdat het doel van de inzet wordt ondermijnd als bekend is waar passages worden geregistreerd. Het cameraplan is gemotiveerd: voor iedere camera is aangekruist welke grond uit artikel 3 van het Besluit geldt en volgens de Staat bestaat een uitgebreidere, niet gepubliceerde motivering.

Noodzakelijkheid (grief 2). De rechtbank oordeelt dat de inmenging een legitiem doel dient, namelijk de openbare orde en het voorkomen en opsporen van strafbare feiten. Het hof onderschrijft dat. Het is aan de Staat de noodzaak concreet te onderbouwen met objectieve en controleerbare gegevens, zoals evaluaties, cijfers, zaaksoverzichten, audits, gebruiksgegevens en analyses van minder ingrijpende alternatieven. De Staat voldoet daar vooralsnog onvoldoende aan. Dat de wetgever vóór de inwerkingtreding verwachtte dat de bevoegdheid bijdraagt aan de opsporing, is niet meer overtuigend nu de wet geruime tijd van kracht is. Het WODC-rapport uit 2021 is relevant, maar de constatering dat ANPR in sommige zaken doorslaggevend was, is te algemeen en te weinig kwantitatief, en het rapport dateert van vóór het moment van de ex nunc-beoordeling. De Staat kan ook ter zitting geen cijfermatig antwoord geven op de vraag in hoeveel gevallen ANPR bij onderzoeken een rol speelt. De door hem gegeven voorbeelden zijn voornamelijk anekdotisch en onvoldoende zwaarwegend voor een structureel systeem van grootschalige gegevensverwerking.

Het hof wenst zo veel mogelijk aan de hand van objectieve en verifieerbare, waar mogelijk kwantitatieve gegevens inzicht in zeven vragen: welke concrete opsporingsproblemen artikel 126jj Sv beoogt op te lossen, hoe vaak en in welke typen zaken verkregen gegevens in de opsporing zijn gebruikt, in hoeveel en welke typen zaken de inzet een zelfstandige of wezenlijke bijdrage heeft geleverd, in hoeverre die bijdrage afhankelijk was van preventieve bewaring van gegevens zonder concrete verdenking, voortvluchtige of opsporingsvraag, in hoeverre de volle bewaartermijn van vier weken nodig is (bijvoorbeeld doordat raadplegingen gegevens betreffen die ouder zijn dan zeven, tien of veertien dagen), of minder ingrijpende varianten de opsporingswaarde wezenlijk zouden verminderen, en of en waarom de gestelde noodzaak nog bestaat. Het hof houdt er rekening mee dat nader onderzoek nodig is, maar tekent aan dat de termijn niet onbegrensd kan zijn. De beslissing over noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit wordt aangehouden.

Handvest en onafhankelijk toezicht (grief 7). Het beschermingsbereik en de toetsingssystematiek van de artikelen 7 en 8 Handvest komen in belangrijke mate overeen met artikel 8 EVRM. Een belangrijk verschil is dat artikel 8 lid 3 Handvest toezicht door een onafhankelijke autoriteit vereist. Het hof volgt Privacy First niet in de stelling dat alleen gegevens mogen worden verzameld die ten minste een indirect verband met een misdrijf hebben. Het HvJ oordeelt in Tele2 Sverige & Watson (par. 111) dat afbakening aan de hand van een geografisch criterium kan, en de plaatsing van ANPR-camera's past daarbij. Het hof neemt de door het HvJ ontwikkelde waarborgvereisten wel in aanmerking, omdat sprake is van een ernstige inmenging, ook al is die minder ernstig dan bij opslag van telecommunicatiegegevens.

Het hof oordeelt dat het toezicht op twee momenten tekortschiet. Ten eerste geeft de officier van justitie het bevel tot raadpleging en niet een rechter. Met verwijzing naar het arrest Prokuratuur (HvJ EU 2 maart 2021, ECLI:EU:C:2021:152) overweegt het hof dat de toetsende instantie niet betrokken mag zijn bij het strafrechtelijk onderzoek en neutraal moet zijn ten opzichte van de partijen in de strafprocedure. Dat het arrest op Richtlijn 2002/58 ziet, doet daaraan niet af, gelet op de grote overeenkomsten. Het betoog van de Staat dat rechterlijke controle achteraf in de strafzaak volstaat, gaat eraan voorbij dat bescherming ook nodig is als geen strafzaak volgt of de gegevens slechts richtinggevend zijn geweest. De toetsing door de Autoriteit Persoonsgegevens en de Inspectie JenV ziet niet op het opvragen van individuele gegevens. Het beroep op het Commissioner-arrest (HvJ EU 5 april 2022) slaagt niet, omdat het Openbaar Ministerie als instantie niet voldoet aan de eis van onafhankelijkheid en neutraliteit. Ten tweede rechtvaardigt de aard van de inbreuk dat ook de plaatsing van camera's wordt getoetst door een onafhankelijke autoriteit, omdat de keuze van locaties de omvang en intensiteit van de verwerking bepaalt en de motivering in het cameraplan niet volledig openbaar is. Die autoriteit hoeft geen rechter te zijn, maar moet voldoende onafhankelijk, effectief en inhoudelijk zijn. Grief 7 slaagt in zoverre.

Uitvoeringsgebreken (grief 8). Het hof volgt Privacy First niet ten aanzien van de gestelde ontbrekende controle op vernietiging, omdat de Staat gemotiveerd betwist dat gegevens na vier weken beschikbaar blijven in Argus en Privacy First onvoldoende concrete feiten stelt. Het hof volgt haar ook niet waar zij betoogt dat de politieke en wetgevende afweging over het definitieve karakter van artikel 126jj Sv opnieuw moet worden gemaakt, aangezien de rechter niet treedt in beleidsmatige afwegingen van de wetgever. Het beoordeelt wel of het resultaat verenigbaar is met hoger recht, bij de noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit. Het opslaan van ongeblurde foto's vergroot de gevoeligheid van de verwerking, maar leidt op zichzelf niet tot onrechtmatigheid, nu de foto's alleen toegankelijk zijn voor geautoriseerde functionarissen, raadpleging wordt gelogd en Privacy First onvoldoende stelt over onbevoegd gebruik. Het hof betrekt dit aspect bij de beoordeling van het geheel van waarborgen. De monitoring van de logbestanden is wel onvoldoende, wat volgt uit de meest recente KPMG-audit en door de Staat is erkend. Dat achteraf geen misbruik is gebleken, is een meevaller. Grief 8 slaagt op dit onderdeel. Het hof stelt de Staat in de gelegenheid om na augustus 2026, de door de Staat toegezegde datum van herstel, te informeren welke maatregelen zijn genomen, vanaf wanneer deze operationeel zijn en hoe de effectiviteit is vastgesteld. Overige door Privacy First tijdens de mondelinge behandeling genoemde punten over de audit laat het hof onbesproken voor zover zij niet voldoende concreet zijn uitgewerkt.

Stelplicht en onrechtmatigheid (grief 9). De grief is terecht voorgedragen voor zover het aan de Staat is de noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit aan te tonen, waarvan het hof is uitgegaan. Het hof volgt de Staat niet in zijn betoog dat een oordeel over onrechtmatigheid achterwege kan blijven omdat de wet rechtmatig kan worden uitgevoerd. De aangehaalde rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad ziet op de gevolgen in een concrete strafzaak. De huidige regeling en de uitvoeringspraktijk zijn ingericht op raadpleging op bevel van de officier van justitie zonder voorafgaande onafhankelijke toetsing. Het hof beoordeelt hoe de bepaling feitelijk uitwerkt, niet of zij conform het grondrecht kan worden uitgelegd, en die uitwerking schiet op dit moment tekort. Het laat in het midden of artikel 126jj Sv naar Unierecht niet onrechtmatig is, omdat het naar nationaal recht in ieder geval onrechtmatig is.

Bewezenverklaring

Het hof verklaart niets bewezen en spreekt niet vrij, omdat het een civiele zaak betreft. Het hof neemt in dit tussenarrest de volgende beslissingen.

• Het verwijst de zaak naar de rol van 13 oktober 2026, zodat de Staat kan aangeven wanneer en op welke wijze hij de informatie over de noodzaak (zeven vragen onder 6.38) en over de oplossing van het monitoringsgebrek (6.59) kan verstrekken.

• Het houdt iedere verdere beslissing aan, waaronder de beslissing over noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit.

Strafoplegging en maatregelen

Er is geen straf of maatregel opgelegd. Het hof beslist niet over de vorderingen I en II, de proceskosten of een eventueel verbod of gebod voor de Staat, en wijkt op geen enkele eis af, omdat een eis ontbreekt. Het hof overweegt dat een eventueel verbod of gebod, voor zover toewijsbaar, moet worden toegespitst op de verantwoordelijkheid van de Staat om maatregelen te treffen of te doen treffen die voorkomen dat de toepassing van artikel 126jj Sv leidt tot schending van fundamentele rechten. Het arrest is gewezen door mrs. J.J. van der Helm, D. Stoutjesdijk en E. Bauw en uitgesproken op 29 september 2026.

Lees hier de volledige uitspraak.