Toegang tot gegevens nieuw genormeerd: codificatie Prokuratuur en Landeck in tweede aanvullingswet

Op 7 mei 2026 is de tweede aanvullingswet bij het nieuwe Wetboek van Strafvordering in internetconsultatie gegaan. Hiermee komt het inhoudelijke wetgevingstraject van het nieuwe wetboek in zijn afrondende fase. De twee vaststellingswetten zijn op 24 februari 2026 door de Eerste Kamer aangenomen en gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2026, 56 en 57), de eerste aanvullingswet is op 24 maart 2026 ingediend bij de Tweede Kamer, en met de tweede aanvullingswet wordt het pakket gecompleteerd. De beoogde inwerkingtreding van het volledige nieuwe wetboek is 1 april 2029.

De tweede aanvullingswet bij het nieuwe Wetboek van Strafvordering bevat naast de herziening van het functioneel verschoningsrecht een tweede onderdeel dat voor de praktijk van het financieel-economisch strafrecht direct relevant is: de codificatie van de arresten Prokuratuur en Landeck van het Hof van Justitie van de EU. Boek 2, Titel 7.3 wordt op een aantal punten aangepast om de Europeesrechtelijke randvoorwaarden voor de toegang tot gegevens in het wetboek te verankeren. Daarmee wordt definitief afscheid genomen van de driedeling uit het smartphonearrest van de Hoge Raad van 4 april 2017 (ECLI:NL:HR:2017:584). In deze blog lopen we de twee leidende arresten van het HvJ EU langs en de wijzigingen die het wetsvoorstel in het verlengde daarvan introduceert.

De arresten Prokuratuur en Landeck

HvJ EU 2 maart 2021, C-746/18 (Prokuratuur) gaat over de toegang tot verkeers- en locatiegegevens van een gebruiker van een communicatiedienst. HvJ EU 4 oktober 2024, C-548/21 (Landeck) ziet op de toegang tot gegevens in een inbeslaggenomen smartphone. In beide arresten kwalificeert het Hof de toegang tot gegevens als een verwerking van persoonsgegevens in de zin van artikel 3, onderdeel 2, van Richtlijn 2016/680. Volgens het Hof is van zo'n verwerking sprake vanaf het moment waarop de bevoegde autoriteit probeert toegang tot de gegevens te krijgen (Landeck, punt 73). De toegang vormt een beperking van het recht op bescherming van het privéleven (artikel 7 EU-Handvest) en het recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8 EU-Handvest), die alleen geoorloofd is met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel van artikel 52, eerste lid, van het Handvest.

Bepalend voor de zwaarte van de eisen die het Hof aan de toegang stelt, is de zogenoemde maatstaf van de nauwkeurige conclusies. Wanneer uit de toegang tot een categorie gegevens nauwkeurige conclusies kunnen worden getrokken over het privéleven van betrokkene, leidt dit tot een ernstige beperking van de grondrechten (Prokuratuur, punt 39; Landeck, punten 92-95). Die nauwkeurige conclusies kunnen blijkens Prokuratuur, punt 36, betrekking hebben op de dagelijkse gewoonten, permanente of tijdelijke verblijfplaats, dagelijkse en andere verplaatsingen, uitgeoefende activiteiten en sociale relaties van betrokkene. Ook de mogelijkheid om gegevens later met andere bestanden te combineren is van belang: leidt dat tot nauwkeurige conclusies, dan is sprake van een ernstige beperking, ook als de oorspronkelijke categorie gegevens dat zelfstandig niet zou opleveren (HvJ EU 21 juni 2022, C-817/19 (Ligue des droits humains); HvJ EU 30 april 2024, C-470/21 (La Quadrature du Net II)).

Bij een ernstige beperking eist het Hof voorafgaande toetsing door een rechterlijke instantie of een onafhankelijke bestuurlijke autoriteit (Prokuratuur, punt 51; Landeck, punt 102). Die toetsende autoriteit moet de toegang weigeren of beperken indien zij van oordeel is dat de beperking onevenredig is (Landeck, punt 105). De officier van justitie kwalificeert volgens het Hof niet als rechterlijke instantie of onafhankelijke bestuurlijke autoriteit (Prokuratuur, punt 57). In urgente gevallen kan de toetsing achteraf plaatsvinden, op korte termijn (Prokuratuur, punten 51 en 58).

De doorwerking in de Nederlandse rechtspraak

De Hoge Raad heeft de Europese rechtspraak in twee arresten verwerkt. In zijn post-Prokuratuurarrest van 5 april 2022 (ECLI:NL:HR:2022:475, r.o. 6.13.1-6.13.5) introduceerde de Hoge Raad een besliskader voor de toegang tot verkeers- en locatiegegevens, waarbij de rechter-commissaris fungeert als toetsende instantie. In zijn post-Landeckarrest van 18 maart 2025 (ECLI:NL:HR:2025:409, r.o. 5.1.1-5.2.9) is dit kader bijgesteld en uitgebreid naar gegevens in inbeslaggenomen digitale-gegevensdragers. In de strafrechtspraktijk wordt blijkens de memorie van toelichting reeds in lijn met deze rechtspraak gewerkt; het wetsvoorstel codificeert die praktijk grotendeels.

Van "onderzoek van gegevens" naar "toegang tot gegevens"

De eerste in het oog springende wijziging is terminologisch. Het in de eerste vaststellingswet gebruikte begrip "onderzoek van gegevens" wordt in artikel 2.1.1 vervangen door "toegang tot gegevens", omschreven als "het rechtstreeks kunnen kennisnemen of overnemen van gegevens". Het woord "rechtstreeks" duidt blijkens de toelichting op directe of onmiddellijke toegang, dat wil zeggen zonder tussenkomst van een derde. De wijziging is meer dan cosmetisch: zij sluit aan bij de uitleg van het Hof, dat van toegang reeds sprake acht zodra de bevoegde autoriteit in staat wordt gesteld de gegevens onmiddellijk te verzamelen, op te halen of te raadplegen (Landeck, punt 73). Het aanknopingspunt verschuift dus van het daadwerkelijk kennisnemen of overnemen naar het kunnen kennisnemen of overnemen.

In Boek 2, Titel 7.3 vervalt het opschrift "Onderzoek van gegevens" en wordt vervangen door "Toegang tot gegevens". Het begrip "toegang tot gegevens" was overigens al niet helemaal nieuw: het kwam voor in onder meer de artikelen 2.7.43 (ontsleutelingsbevel), 2.7.45 (bewaringsbevel), 2.7.46 (verstrekkingsbevel), 2.7.50 (bevel gegevensanalyse) en 2.8.16 (toegang op afstand). De voorgestelde wijziging maakt het begrip tot het centrale aanknopingspunt.

De hoofdregel: voorafgaande RC-machtiging

De huidige driedeling in Afdeling 7.3.2, die aansluit bij het smartphonearrest (gering, stelselmatig, ingrijpend stelselmatig onderzoek), verdwijnt. Daarvoor in de plaats komt een nieuwe hoofdregel in artikel 2.7.38, eerste lid: in geval van verdenking van een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld, en bij inbeslagneming van een digitale-gegevensdrager of geautomatiseerd werk of de betreding of doorzoeking van een plaats voor de toegang tot gegevens, kan de officier van justitie alleen toegang tot gegevens bevelen na een daartoe verleende machtiging van de rechter-commissaris.

Het tweede lid bevat de uitzondering voor gevallen waarin de toegang niet kan leiden tot een meer dan geringe beperking van grondrechten. In die gevallen kan de opsporingsambtenaar zich, bij verdenking van enig misdrijf waarop gevangenisstraf is gesteld, zelfstandig toegang verschaffen, zonder bevel van de officier van justitie of machtiging van de rechter-commissaris.

De toelichting wijst erop dat de maatstaf van de nauwkeurige conclusies uit de Europese rechtspraak verschilt van de maatstaf van het stelselmatig of ingrijpend stelselmatig onderzoek uit de eerste vaststellingswet. De laatste vraagt een beoordeling in concreto van de voorzienbaarheid van een ernstige beperking. De eerste vraagt een beoordeling in abstracto van het algemene risico dat verband houdt met de toegang tot een bepaalde categorie gegevens. Het Hof overweegt dat de ernst in concreto pas na kennisneming kan worden beoordeeld, terwijl de toetsing voorafgaand aan de toegang moet plaatsvinden. Daarom moet de beoordeling in abstracto plaatsvinden.

Vooruitlopend overnemen en spoedeisende toegang

In de artikelen 2.7.39 en 2.7.40 zijn twee specifieke regelingen opgenomen voor situaties waarin de RC-machtiging niet of nog niet kan worden afgewacht.

Artikel 2.7.39 voorziet in een bevoegdheid van de officier van justitie om, voorafgaand aan de toepassing van artikel 2.7.38, eerste lid, te bevelen dat een opsporingsambtenaar zich toegang verschaft tot gegevens uitsluitend om die gegevens over te nemen, ter voorkoming van verlies of wijziging (onderdeel a) of indien de beveiliging of versleuteling met het verstrijken van de tijd de toegang zal bemoeilijken (onderdeel b). De officier van justitie draagt er zorg voor dat de overgenomen gegevens op zodanige wijze worden bewaard dat daarvan geen kennis kan worden genomen, behoudens artikel 2.7.38, eerste lid. Wordt de RC-machtiging onherroepelijk afgewezen, dan worden de overgenomen gegevens vernietigd.

Artikel 2.7.40 regelt de spoedeisende situatie. Indien aan artikel 2.7.38, eerste lid, niet tijdig toepassing kan worden gegeven, kan een opsporingsambtenaar zich, zoveel mogelijk in overleg met de officier van justitie, toegang verschaffen tot gegevens om een onmiddellijke bedreiging te beëindigen voor het leven, de fysieke integriteit of de veiligheid van een persoon, of voor een kritieke infrastructuur waarvan de verstoring of vernietiging een onmiddellijke bedreiging zou vormen. Zo spoedig mogelijk na de toegang dient alsnog toepassing aan artikel 2.7.38, eerste lid, te worden gegeven. Wordt de machtiging onherroepelijk afgewezen, dan wordt de toegang beëindigd en worden de overgenomen gegevens vernietigd.

Verstrekkingsbevel: aangescherpte machtigingseisen

Voor het bevel tot verstrekking van gegevens worden in de artikelen 2.7.45 tot en met 2.7.50 aanvullende machtigingseisen geïntroduceerd. Artikel 2.7.45, tweede lid, bepaalt dat een bevel tot bewaring alleen kan worden gegeven na een daartoe verleende machtiging van de rechter-commissaris. Datzelfde geldt voor een bevel tot verstrekking van passagiersgegevens gericht aan de Passagiersinformatie-eenheid (artikel 2.7.46, tweede lid).

Artikel 2.7.47, eerste lid, bepaalt dat een bevel tot verstrekking dat is gericht tot een aanbieder van een communicatiedienst en betrekking heeft op andere gegevens dan die genoemd in artikel 2.7.48, alleen kan worden gegeven na een RC-machtiging. Het tweede lid bevat een specifieke regel voor IP-adressen: voor een bevel dat betrekking heeft op een IP-adres geldt een verlaagde drempel, namelijk verdenking van enig misdrijf waarop gevangenisstraf is gesteld. Voor het bevel tot gegevensanalyse geldt op grond van het aangepaste artikel 2.7.50, tweede lid, dat indien het betrekking heeft op communicatie die wordt beschermd door het telecommunicatiegeheim, een RC-machtiging vereist is.

Verhouding tot de heimelijke bevoegdheden

De wijzigingen in Boek 2, Titel 7.3 raken niet rechtstreeks aan de heimelijke bevoegdheden in Hoofdstuk 8. Wel volgt uit het samenstel van bepalingen dat ook bij heimelijke bevoegdheden de Europeesrechtelijke randvoorwaarden voor toegang tot gegevens van toepassing zijn, en in de praktijk gewaarborgd worden door de bestaande RC-machtigingen voor de inzet van die bevoegdheden. De aanpassingen in artikel 2.8.16 (toegang op afstand), waaronder de mogelijkheid om vooruitlopend op het op afstand binnendringen een woning of besloten plaats te betreden ter voorbereiding (vierde lid) en de aangepaste regeling voor het verwijderen van het technisch hulpmiddel (zevende lid), staan los van Prokuratuur en Landeck en vloeien voort uit de evaluatie van de Wet Computercriminaliteit III (Stb. 2018, 322).

Wat verandert er voor de praktijk?

In de praktijk wordt blijkens de toelichting reeds volgens de besliskaders van de Hoge Raad gewerkt. De wetgever ziet het wetsvoorstel daarom voor een belangrijk deel als codificatie van die praktijk. Ten opzichte van de tekst zoals die in de eerste vaststellingswet luidt, zit het verschil vooral in vier elementen: het terminologische aanknopingspunt verschuift van onderzoek naar toegang, de driedeling van het smartphonearrest verdwijnt, de RC-machtiging wordt de hoofdregel voor toegang in geval van vierjaars-misdrijven en bij inbeslagneming, en het IP-adres krijgt een lagere drempel. Voor onderzoeken in het FE-strafrecht waarin smartphone-data, e-mailgegevens of telecommunicatie-gegevens een rol spelen, betekent dit dat het routine wordt om voorafgaand aan de toegang een RC-machtiging te vorderen, behalve bij gevallen waarin de toegang aantoonbaar niet leidt tot meer dan een geringe beperking van grondrechten.

Afsluiting

Met de codificatie van Prokuratuur en Landeck wordt een belangrijk deel van de huidige praktijk en jurisprudentie van de Hoge Raad in het wetboek verankerd. De terminologische verschuiving van "onderzoek van gegevens" naar "toegang tot gegevens" sluit aan bij de Europese rechtspraak en maakt zichtbaar dat het aanknopingspunt van de normering ligt bij het moment waarop de overheid in staat wordt gesteld kennis te nemen of over te nemen, niet pas bij het daadwerkelijk doen daarvan. Of de gekozen drempels en uitzonderingen voldoende toekomstbestendig zijn in het licht van de ontwikkelingen in de Europese rechtspraak, moet zich nog uitwijzen; de internetconsultatie biedt belanghebbenden gelegenheid op de gemaakte keuzes te reageren.