Staatscommissie: stop met datagedreven profilering bij fraudebestrijding

Op 7 mei 2026 heeft de Staatscommissie tegen Discriminatie en Racisme haar voortgangsrapportage Principes voor profilering. Een kritisch perspectief op de toepassing van datagedreven profilering door de overheid aangeboden aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en aan de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer. De staatscommissie roept op tot het stopzetten van lopende en voorgenomen toepassingen van datagedreven profilering bij fraude- en criminaliteitsbestrijding en tot het beperken van verdere verspreiding ervan. Volgens de commissie roept de huidige praktijk fundamentele spanningen op met de beginselen van rechtsstatelijkheid, democratische legitimiteit en bestuurlijk vermogen. De aanbeveling is voor de bijzonder-strafrechtpraktijk relevant omdat datagedreven selectie raakt aan klassiekers als de toeslagenaffaire, de Fraude Signalering Voorziening (FSV) bij de Belastingdienst, het samenwerkingsverband-instrumentarium en het gebruik van risicotaxatie-algoritmen in de strafrechtketen. In deze blog lopen we de kernboodschap, de juridische context en de aangedragen alternatieven langs.

Aanleiding en opdracht

De staatscommissie is in 2022 ingesteld naar aanleiding van onder meer de toeslagenaffaire. In het instellingsbesluit is haar verzocht te reflecteren op de mogelijkheid en wenselijkheid van een verbod voor overheidsinstanties om etniciteit te gebruiken bij fraudebestrijding, en op de vraag of onderscheid op grond van ras en nationaliteit in risicoprofielen alleen ondersteunend zou mogen worden ingezet. De voorliggende voortgangsrapportage is volgens voorzitter Joyce Sylvester de laatste tussenpublicatie. Het eindrapport van de staatscommissie verschijnt op maandag 8 juni 2026.

De commissie kiest in haar analyse niet voor de in het publieke debat gangbare term "risicoprofilering", maar voor de bredere term "datagedreven profileringspraktijken". Daarmee wordt benadrukt dat profilering een set van doorlopende, historisch gegroeide praktijken is, die door verschillende overheidsinstanties tegelijkertijd op verschillende terreinen wordt ingezet en die niet alleen individuele, maar ook cumulatieve gevolgen heeft.

Spanningen met principes van goed openbaar bestuur

De staatscommissie beoordeelt datagedreven profilering aan de hand van het wegingskader van de Raad voor het Openbaar Bestuur. Op alle drie de principes signaleert zij structurele spanningen.

Vanuit rechtsstatelijk perspectief constateert de commissie dat het juridische kader gefragmenteerd is en dat overheidsorganisaties in de praktijk veelal aangewezen zijn op zelfregulering, onder meer via de Data Protection Impact Assessment uit de Algemene Verordening Gegevensbescherming en het Toetsingskader risicoprofilering van het College voor de Rechten van de Mens. Profilering staat bovendien op gespannen voet met het gelijkheidsbeginsel uit artikel 1 Grondwet en de Algemene wet gelijke behandeling, waarbij de commissie wijst op het risico van bias in historische data en op zogeheten feedbackloops waarin steeds dezelfde groepen disproportioneel onder toezicht komen te staan. De rechtszekerheid en rechtsbescherming zijn beperkt, onder andere doordat eenzijdig overheidshandelen op dit moment grotendeels buiten het bereik van de Awgb valt. Op 20 maart 2026 kondigde de minister van Binnenlandse Zaken een wetgevingstraject voor uitbreiding van de Awgb aan met overheidshandelen.

Vanuit democratisch perspectief signaleert de commissie dat profilering vaak als technische in plaats van normatieve keuze wordt gepresenteerd, dat het maatschappelijke debat zich beperkt tot incidenten en dat de transparantie tekortschiet. Burgers weten in veel gevallen niet dat zij geprofileerd worden, welke criteria gelden en hoe risicoscores tot stand komen. Het Algoritmeregister blijft volgens de Autoriteit Persoonsgegevens onvolledig en is afhankelijk van vrijwillige registratie en zelfclassificatie. Per 26 maart 2026 waren slechts 38 van de 1.392 geregistreerde overheidsalgoritmen aangemerkt als hoog-risico AI-systeem.

Vanuit bestuurlijk perspectief stelt de commissie de veronderstelde effectiviteit en efficiëntie van profilering ter discussie. Empirisch bewijs dat profilering effectiever zou zijn dan aselecte steekproeven of 100%-controles ontbreekt vaak. De Wetenschappelijke Adviesraad Politie wees in juni 2025 in Navigeren in niemandsland op het gebrek aan empirische onderbouwing en adviseerde de politie te stoppen met vormen van profilering die crimineel gedrag op persoonsniveau proberen te voorspellen.

Implicaties voor de bijzonder-strafrechtpraktijk

Voor de financieel-economisch strafrechtpraktijk is de rapportage relevant omdat zij meerdere dossiers bij elkaar brengt waarin datagedreven selectie centraal staat. De Autoriteit Persoonsgegevens legde de Belastingdienst in december 2021 een boete op voor de discriminerende verwerking van persoonsgegevens bij controles op kinderopvangtoeslag en in april 2022 voor de onrechtmatige verwerking in de FSV. Sinds april 2024 staat de Belastingdienst voor een periode van vijf jaar onder een geïntensiveerd toezichtarrangement van de AP, gericht op het gebruik van risicomodellen. Uit het in februari 2025 gepubliceerde KPMG-onderzoek bleek dat het Risico Analyse Model van Belastingdienst, Dienst Toeslagen en Douane gegevens over tweede nationaliteit verwerkte en regelmatig op postcode en achternaam doorzocht.

In februari 2026 rapporteerde de Inspectie Justitie en Veiligheid over het gebruik van het OxRec-algoritme bij de reclassering, dat ongeveer 44.000 keer per jaar werd toegepast. De inspectie constateerde fouten, verouderde data en proxy-variabelen die kunnen leiden tot indirect onderscheid op grond van ras of nationaliteit. De reclassering heeft het gebruik van het algoritme na het inspectierapport stilgezet.

De staatscommissie verwijst daarnaast naar de Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (WGS), die gegevenskoppeling en analyse tussen onder meer Belastingdienst, politie en gemeenten regelt. De AP pleitte tijdens de totstandkoming voor rechterlijke toetsing van gegevensuitwisseling en profilering binnen samenwerkingsverbanden. Dat advies is niet overgenomen. Ook wijst de commissie op de bevindingen van de Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening in Blind voor mens en recht over de oprekking van het fraudebegrip onder de Fraudewet uit 2013 en de verharding van het handhavingsklimaat.

Aanbevelingen: stoppen, anders strikt onderbouwen

De kernaanbeveling is helder. De staatscommissie pleit voor het stopzetten van lopende toepassingen van datagedreven profilering en voor het beperken van verdere verspreiding ervan. Als alternatief noemt de commissie aselecte steekproeven en 100%-controles. Volgens de commissie zijn deze methoden transparanter, eerlijker en verkleinen zij het risico op cumulatieve discriminatie.

Indien de overheid, met inachtneming van deze zorgen, profileringsmethoden in de toekomst toch noodzakelijk en proportioneel acht, moet zij volgens de rapportage proactief aantonen dat geen sprake is van directe of indirecte discriminerende effecten. Die verantwoordelijkheid betreft drie momenten: het besluitvormingsproces om voor profilering te kiezen, het ontwerp van het profileringsinstrument en het gebruik in de praktijk. De commissie sluit hierbij aan bij de op 23 maart 2026 in consultatie gegane conceptversie van de Nederlandse Technische Afspraak voor profileringsalgoritmes van het Nederlands Normalisatie-instituut, en pleit voor een centrale toezichthouder die niet alleen toetst op individuele toepassingen maar ook op cumulatieve discriminatie op maatschappelijk niveau.

Tot slot bepleit de staatscommissie een proactieve benadering via een Gelijkheidsplicht Publieke Sector, in lijn met haar eerdere voortgangsrapportage over dat onderwerp. Daarbij worden overheidsorganisaties verplicht om vooraf te toetsen of hun handelen mogelijk discriminerende effecten heeft, passende waarborgen te treffen en de werking van profileringssystemen voortdurend te monitoren en te evalueren.

Verschillen van inzicht over indirect onderscheid

De rapportage maakt zichtbaar dat de juridische ruimte om persoonskenmerken in profielen te gebruiken al beperkt is. Direct onderscheid op grond van ras is verboden, indirect onderscheid is alleen toegestaan als daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat, waarbij voor de grond ras een strikte toets geldt. Binnen de werkgroep die werkt aan de Nederlandse Technische Afspraak bestaat hierover nog geen consensus. Het meerderheidsstandpunt impliceert dat een objectieve rechtvaardiging in theorie mogelijk is, terwijl het minderheidsstandpunt van Amnesty International, Bits of Freedom en Controle Alt Delete inhoudt dat deze rechtvaardiging in de praktijk van risicoprofilering niet bestaat. De staatscommissie zelf neemt op dit specifieke punt geen positie in, maar concludeert dat de huidige uitvoeringspraktijk laat zien dat overheidsorganisaties moeilijk grip krijgen op de effecten van datagedreven profilering en dat de inzet ervan in de praktijk vaak niet voldoet aan de hoge eisen die rechtsstatelijkheid stelt.

Afsluiting

De rapportage Principes voor profilering is de laatste voortgangsrapportage van de staatscommissie voorafgaand aan haar eindrapport van 8 juni 2026. Met haar oproep om te stoppen met datagedreven profilering bij fraude- en criminaliteitsbestrijding plaatst zij de discussie nadrukkelijk in een normatief kader van goed openbaar bestuur, waar veel andere instanties zoals de Autoriteit Persoonsgegevens, het College voor de Rechten van de Mens, de Algemene Rekenkamer, Amnesty International en de Wetenschappelijke Adviesraad Politie de afgelopen jaren al kritisch over hadden geadviseerd. Voor de bijzonder-strafrechtpraktijk roept de rapportage vragen op die in lopende procedures, parlementaire behandelingen en in de uitwerking van de Nederlandse Technische Afspraak verder hun beslag zullen krijgen. De vraag hoe de wetgever en het kabinet op de aanbeveling reageren, en welke gevolgen dat heeft voor het instrumentarium van Belastingdienst, FIOD, OM, politie en reclassering, is vooralsnog open.