Op 27 februari 2026 heeft de Russische Centrale Bank een procedure aangespannen bij het Gerecht van de Europese Unie in Luxemburg. De inzet: circa 210 miljard euro aan Russische staatsactiva die sinds februari 2022 in de EU zijn bevroren en die op grond van een nieuwe verordening voor onbepaalde tijd geimmobiliseerd blijven. De claim raakt aan fundamentele vragen over eigendomsrecht, soevereine immuniteit en de grenzen van het EU-sanctierecht.

Van tijdelijke bevriezing naar permanente immobilisatie

De directe aanleiding voor de Russische stap is Verordening 2025/2600, die de Raad van de EU op 12 december 2025 heeft aangenomen. Tot dat moment vielen de bevroren Russische tegoeden onder het reguliere sanctieregime: ze werden geblokkeerd op basis van Raadsbesluit 2014/512/GBVB en Verordening 833/2014, telkens verlengd met unanimiteit van alle 27 lidstaten voor periodes van zes maanden.

Die constructie had een structurele kwetsbaarheid. Bij iedere verlengingsronde bestond het risico dat een lidstaat -- met name Hongarije -- zijn vetorecht zou inzetten om de verlenging te blokkeren. In een context waarin de bevroren activa inmiddels dienden als onderpand voor een G7-lening van 50 miljard dollar aan Oekraine, was dat risico politiek onacceptabel geworden.

De Europese Commissie koos daarom voor een ingrijpende koerswijziging. In plaats van het GBVB-kader werd artikel 122 VWEU ingezet, een verdragsbepaling die oorspronkelijk bedoeld is voor economische noodsituaties. Het cruciale verschil: artikel 122 vereist slechts een gekwalificeerde meerderheid in de Raad, niet unanimiteit. Het vetorecht van individuele lidstaten vervalt daarmee.

De kernvraag: juiste rechtsbasis?

Hier raakt de zaak juridisch interessant. De Russische Centrale Bank stelt dat de EU "ernstige procedurele fouten" heeft gemaakt en dat de verordening het recht op toegang tot de rechter, de onschendbaarheid van eigendom en het beginsel van soevereine immuniteit schendt. Maar het meest serieuze argument betreft de keuze van de rechtsbasis.

Sanctiemaatregelen vallen binnen de EU traditioneel onder het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB). Artikel 215 VWEU regelt de vertaling van GBVB-besluiten naar economische en financiele beperkende maatregelen, en vereist unanimiteit voor de onderliggende besluiten. Door de bevriezing onder te brengen bij artikel 122, dat deel uitmaakt van het economisch beleid van de Unie, omzeilt de Raad die unanimiteitseis.

Op het Verfassungsblog hebben meerdere EU-rechtswetenschappers betoogd dat deze constructie op gespannen voet staat met de bevoegdheidsverdeling in de Verdragen. Een bevriezing van buitenlandse staatsactiva is, zo luidt hun argument, naar haar aard een buitenlands- en veiligheidsbeleidsmaatregel. Het feit dat de Commissie in de overwegingen van de verordening uitvoerig betoogt dat de Russische agressie "ernstige economische gevolgen" heeft voor de EU, doet daar volgens deze critici niet aan af. De maatregel blijft primair gericht op het buitenlands beleid en kan alleen met creatieve redenering als louter economische maatregel worden aangemerkt.

Dat is geen academische spitsvondigheid. Het Hof van Justitie van de EU hanteert een vaste lijn waarin de keuze van rechtsbasis objectief moet worden bepaald aan de hand van het doel en de inhoud van de maatregel. Als het Gerecht oordeelt dat de verordening materieel een GBVB-maatregel is die ten onrechte onder artikel 122 is vastgesteld, kan de verordening worden vernietigd.

Niet alleen Rusland: ook interne oppositie

Opmerkelijk genoeg staat Rusland niet alleen in zijn kritiek op de gekozen rechtsbasis. Tijdens de besluitvorming in december 2025 hebben Belgie, Italie, Bulgarije en Malta een verklaring aan de Raadsnotulen toegevoegd waarin zij waarschuwen dat het gebruik van artikel 122 "juridische, financiele, procedurele en institutionele consequenties" kan hebben die ver voorbij deze specifieke zaak reiken. De Hongaarse premier Orban noemde de stap ronduit "onrechtmatig."

Het Europees Parlement heeft op zijn beurt een procedure tot nietigverklaring aangespannen tegen de SAFE-verordening, een eerdere toepassing van artikel 122 in de defensiecontext. Het Parlement steunt de instrumenten zelf, maar bestrijdt de gekozen rechtsbasis. Die parallel is relevant: als het Hof de inzet van artikel 122 in de SAFE-zaak te ruim acht, heeft dat directe gevolgen voor de houdbaarheid van Verordening 2025/2600.

Eigendom, soevereine immuniteit en het recht op een eerlijk proces

Los van de rechtsbasis-discussie raakt de Russische claim aan fundamentele rechten die ook binnen de EU-rechtsorde erkend worden. Het eigendomsrecht is verankerd in artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de EU en in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Beperkingen van het eigendomsrecht zijn toegestaan, maar moeten proportioneel zijn en voorzien in adequate rechtsbescherming.

De oorspronkelijke bevriezing in 2022 werd gepresenteerd als een tijdelijke, omkeerbare en administratieve maatregel. De nieuwe verordening gaat aanzienlijk verder. De tegoeden worden pas vrijgegeven wanneer Rusland de oorlog staakt, herstelbetalingen aan Oekraine verricht en niet langer een "ernstig risico" vormt voor de EU. Wanneer precies aan die voorwaarden is voldaan, bepaalt de Raad. In de praktijk betekent dit dat de Russische Centrale Bank voor onbepaalde tijd geen toegang heeft tot haar eigen reserves, terwijl die reserves inmiddels dienstdoen als onderpand voor leningen aan Oekraine.

De vraag is of dat nog kwalificeert als "bevriezing" of dat sprake is van een de facto onteigening. Dat onderscheid is juridisch wezenlijk. Bevriezing is een conservatoire maatregel die het eigendom intact laat. Onteigening raakt het eigendomsrecht zelf en vereist in beginsel compensatie.

Euroclear: het juridische wespennest

De procedure bij het Gerecht in Luxemburg is niet de enige juridische strijd. De Russische Centrale Bank heeft in december 2025 ook een claim van circa 230 miljard dollar ingediend bij het Arbitragehof in Moskou tegen Euroclear, de in Brussel gevestigde centrale effectenbewaarinstelling waar het leeuwendeel van de bevroren activa (zo'n 185 miljard euro) is geparkeerd. Euroclear is inmiddels verwikkeld in meer dan honderd juridische procedures die verband houden met de bevroren tegoeden.

De positie van Euroclear is precair. Het bedrijf fungeert als neutrale bewaarder van effecten voor banken, pensioenfondsen en vermogensbeheerders wereldwijd. Die rol vereist juridische voorspelbaarheid en vertrouwen. Onzekerheid over aansprakelijkheid voor de gevolgen van sanctienaleving ondermijnt dat vertrouwen potentieel. De ECB heeft herhaaldelijk gewaarschuwd dat vergaande maatregelen rond de bevroren activa de status van de euro als reservevaluta kunnen aantasten, wanneer landen als China en de Golfstaten hun afhankelijkheid van het Europese financiele systeem gaan heroverwegen.

Wat betekent dit voor de praktijk?

Voor de bijzonder-strafrechtpraktijk is deze zaak om meerdere redenen relevant.

Ten eerste illustreert zij de toenemende complexiteit van het EU-sanctierecht. De grens tussen bevriezing en onteigening, tussen administratieve maatregel en strafmaatregel, is niet langer scherp. Die vervaging heeft gevolgen voor de rechtspositie van iedere partij die met sanctiemaatregelen te maken krijgt, van staatsorganen tot private partijen.

Ten tweede toont de zaak de spanning tussen de politieke urgentie van de Oekraine-crisis en de rechtsstatelijke waarborgen die de EU claimt te verdedigen. Het omzeilen van unanimiteitsvereisten via creatief gebruik van verdragsbepalingen mag politiek begrijpelijk zijn, maar het is precies het type juridische kwetsbaarheid waar een goed geadviseerde tegenpartij op zal inzetten.

Ten derde is de uitkomst van deze procedure relevant voor de bredere vraag of en hoe bevroren staatsactiva kunnen worden ingezet voor herstelbetalingen. Als het Gerecht de verordening vernietigt, valt niet alleen de juridische grondslag voor de immobilisatie weg, maar ook het onderpand voor de leningen aan Oekraine. De financiele gevolgen daarvan zouden enorm zijn.

Slot

De procedure zal naar verwachting twee tot vier jaar in beslag nemen. Alle lidstaten zullen zich waarschijnlijk als intervenienten voegen, wat de zaak verder zal vertragen. Ondertussen blijft de EU werken aan een twintigste sanctiepakket tegen Rusland, waarin mogelijk verdere maatregelen rond de bevroren tegoeden worden opgenomen.

Of Rusland uiteindelijk gelijk krijgt, is onzeker. Maar dat het een reeel juridisch argument heeft, is op basis van de huidige stand van het EU-recht moeilijk te ontkennen. De keuze voor artikel 122 als rechtsbasis is omstreden, niet alleen vanuit Moskou, maar ook vanuit Brussel zelf. Het Gerecht in Luxemburg zal daar het laatste woord over hebben.