Raad voor de rechtspraak steunt filtering onder de officier van justitie, NOvA en KNB willen rechter-commissaris behouden

De internetconsultatie over de tweede aanvullingswet bij het nieuwe Wetboek van Strafvordering sluit op 11 september 2026. In de dagen voor de sluiting hebben drie organisaties uit de strafrechtketen hun standpunt over de herziene regeling van het functioneel verschoningsrecht openbaar gemaakt. De Raad voor de rechtspraak is in zijn wetgevingsadvies van 9 september 2026 voorstander van modernisering van de werkwijze bij het filteren van verschoningsgerechtigde informatie en kan zich vinden in de keuze om die taak bij het Openbaar Ministerie te beleggen, mits er voldoende waarborgen komen voor de rechtsbescherming van verdachten. De Nederlandse orde van advocaten roept de wetgever in haar wetgevingsadvies van 10 september 2026 op het onderdeel over het professioneel verschoningsrecht uit het voorstel te halen, en de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie vraagt in een brief van 9 september 2026 om herziening van het conceptwetsvoorstel. Het conceptwetsvoorstel verlegt de verantwoordelijkheid voor het voorselecteren en filteren van grote hoeveelheden digitale gegevens van de rechter-commissaris naar de officier van justitie, en laat de rechter-commissaris beslissen over kennisneming van specifieke gegevens waarvan het redelijk vermoeden bestaat dat het verschoningsrecht zich daarover uitstrekt. Die keuze wijkt af van de eerste vaststellingswet, die de Eerste Kamer op 24 februari 2026 aannam, en van de prejudiciële beslissing van de Hoge Raad van 12 maart 2024, ECLI:NL:HR:2024:375, waarin de rechter-commissaris een centrale rol kreeg bij de filtering. De inhoud van de regeling zelf is eerder op dit platform besproken in een aparte blog; hieronder staan de drie adviezen centraal.

De voorgestelde regeling in het kort

De memorie van toelichting noemt als aanleiding voor de herziening de prejudiciële beslissing van de Hoge Raad van 12 maart 2024, de digitalisering, het in december 2025 verschenen WODC-onderzoek naar het professioneel verschoningsrecht in internationaal perspectief en een oproep van ketenpartners om de problemen rond de filtering van bulkgegevens en de daarover gevoerde beklagprocedures aan te pakken. Het voorstel maakt onderscheid tussen de voorselectie van bulkgegevens onder verantwoordelijkheid van de officier van justitie, bij voorkeur geautomatiseerd, en de inhoudelijke beoordeling door de rechter-commissaris van specifieke gegevens waarvan het redelijk vermoeden bestaat dat zij onder het verschoningsrecht vallen. Het redelijk vermoeden wordt in voorgesteld artikel 2.7.61a betrokken op bepaalde voorwerpen of gegevens; bij een verzameling is daarvan pas sprake als dat vermoeden ten aanzien van het overgrote deel van die verzameling bestaat. Zolang dat concrete vermoeden ontbreekt, mogen opsporingsambtenaren via behoedzame kennisneming nagaan over welke gegevens het vermoeden wel bestaat. Voorgesteld artikel 2.7.57a bevat een algemene zorgplicht om inbreuken op het functioneel verschoningsrecht zoveel mogelijk te voorkomen; de toelichting noemt dat een inspanningsverplichting. Verder voorziet het voorstel in een bewaarplicht in plaats van vernietiging (artikel 2.7.62b), bewijsuitsluiting van geprivilegieerd materiaal (artikel 4.3.11a) en een beklagprocedure zonder schorsende werking (artikelen 6.4.11a tot en met 6.4.11f).

Raad voor de rechtspraak: positief, met een waarschuwing over rechtsbescherming

De Raad voor de rechtspraak schrijft in zijn wetgevingsadvies dat de bestaande wetgeving rond verschoningsgerechtigde informatie sterk achterloopt op technologische ontwikkelingen. De hoeveelheid data is volgens de Raad enorm toegenomen, het filteren en selecteren van bulkdata is zeer arbeidsintensief en in omvangrijke fraudezaken waarin veel advocaten, notarissen en artsen betrokken zijn, duurt het volgens de Raad eerder regel dan uitzondering jaren voordat de data aan het onderzoeksteam kunnen worden vrijgegeven. Ondertussen ligt het opsporingsonderzoek grotendeels stil. De Raad heeft daarom begrip voor de keuze om de verantwoordelijkheid voor de filtering bij de rechter-commissaris weg te halen en bij het Openbaar Ministerie te beleggen, zoals dat eerder ook het geval was.

Tegelijk waarschuwt de Raad voor risico's op het gebied van rechtsbescherming. De Raad stelt de vraag welke waarborgen er zijn om te voorkomen dat het Openbaar Ministerie zonder toezicht van de rechter-commissaris zelfstandig onderzoek doet naar datasets waarin mogelijk verschoningsgerechtigde informatie zit. De Raad is per saldo positief over de nieuwe regeling, maar vraagt de wetgever bij de verdere vormgeving meer oog te hebben voor de rechtsbescherming van verdachten en de balans tussen de rechten van de verdachte en de effectiviteit van het strafproces scherp te bewaken. Het advies gaat naast het verschoningsrecht in op de codificatie van de arresten Prokuratuur en Landeck, de informatievoorziening aan slachtoffers, de rechten van de benadeelde partij in hoger beroep en herstelrecht en mediation.

De Raad voor de rechtspraak maakte in juli 2026 op grond van de Wet open overheid stukken openbaar over de totstandkoming van het onderdeel verschoningsrecht. Daaruit blijkt dat rechters-commissarissen van de kabinetten Amsterdam en Rotterdam eind 2025 en begin 2026 in expertmeetings met het ministerie, het Openbaar Ministerie en de opsporing over een conceptregeling hebben gesproken. De Rotterdamse rechters-commissarissen schrijven in die stukken dat zij niet tornen aan het belang van het verschoningsrecht, maar dat er ook een opsporingsbelang is en een realiteit van wat redelijkerwijs van politie, justitie en rechterlijke macht kan worden gevergd.

NOvA: onderdeel verschoningsrecht intrekken

De Nederlandse orde van advocaten heeft op 10 september 2026 haar wetgevingsadvies over de tweede aanvullingswet gepubliceerd, met een aanbiedingsbrief aan de minister en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. De NOvA roept de wetgever op het onderdeel over het professioneel verschoningsrecht uit het voorstel in te trekken. Volgens de NOvA staat het voorstel op gespannen voet met recent aangenomen wetgeving, met vaste jurisprudentie van de Hoge Raad en met fundamentele rechtsstatelijke waarborgen. De eerste vaststellingswet bevat volgens de NOvA na jarenlange voorbereiding een regeling waarin het professioneel verschoningsrecht en de centrale rol van de rechter-commissaris uitdrukkelijk zijn verankerd. De wetgever kiest in de tweede aanvullingswet volgens de NOvA voor een fundamenteel andere koers zonder overtuigende onderbouwing: de officier van justitie krijgt een belangrijke rol en de rol van de rechter-commissaris wordt teruggebracht tot een restfunctie. De NOvA noemt dat een ondermijning van het verschoningsrecht en vraagt de wetgever de door de Eerste Kamer aangenomen wet te respecteren.

De NOvA stelt dat het Openbaar Ministerie als procespartij tegenover de verdachte geen kennis mag kunnen nemen van verschoningsgerechtigde informatie en dat de vertrouwelijkheid die het verschoningsrecht moet beschermen wordt uitgehold wanneer opsporingsinstanties of het Openbaar Ministerie toegang krijgen tot dergelijke gegevens. Zij wijst erop dat uit het verleden is gebleken dat fouten of onachtzaamheid bij de omgang met geheimhouderinformatie niet ondenkbeeldig zijn. De NOvA verwijst naar de prejudiciële beslissing van 12 maart 2024, waarin de Hoge Raad het belang van procedurele waarborgen en de regievoerende rol van de rechter-commissaris bij het uitfilteren van mogelijk geprivilegieerde gegevens bevestigde en overwoog dat daarvoor voldoende capaciteit en middelen beschikbaar moeten komen. Het terugbrengen van de rechter-commissaris tot een restfunctie vergroot volgens de NOvA de kans op problemen rond de waarborging van het verschoningsrecht, omdat opsporingsdiensten en het Openbaar Ministerie in veel gevallen eerst zelf toegang krijgen tot grote hoeveelheden gegevens en de rechter-commissaris pas in een later stadium wordt betrokken.

De NOvA erkent dat de uitvoeringsproblemen bij omvangrijke digitale datasets bestaan, maar stelt dat al jaren bekend is dat daarvoor oplossingen mogelijk zijn. Zij noemt uit eerder onderzoek centralisatie van expertise, gerichtere gegevensvorderingen, technologische ondersteuning, gespecialiseerde capaciteit bij de rechter-commissaris en verbeterde filterprocedures als oplossingsrichtingen, en stelt dat die alternatieven onvoldoende zijn onderzocht voordat voor een principiële koerswijziging is gekozen. In het wetgevingsadvies doet de NOvA eigen voorstellen: geautomatiseerde filtering op geregistreerde e-mailadressen naar het voorbeeld van de bestaande nummerherkenning voor telefoonnummers van advocaten, aanvullende filtering onder verantwoordelijkheid van de rechter-commissaris, een snellere procedure waarin niet-gevoelige gegevens direct aan de opsporing kunnen worden vrijgegeven, en concentratie van expertise bij een gespecialiseerde rechtbank voor klachten over filterprocedures. Bij al die alternatieven blijft volgens de NOvA het uitgangspunt dat de rechter-commissaris als onafhankelijke autoriteit de regie houdt over de beoordeling van verschoningsgerechtigde informatie. De NOvA voegt daaraan toe dat de praktijk zich anders moet inrichten en dat de betrokken organisaties daarvoor ook financieel in de gelegenheid moeten worden gesteld, wat volgens haar politieke en bestuurlijke keuzes vergt. Algemeen deken Jeroen Soeteman roept regering en parlement op vast te houden aan de regeling uit de eerste vaststellingswet. De NOvA geeft aan dat haar standpunten en die van de KNB nagenoeg overeenkomen en dat beide beroepsorganisaties elkaars oproep onderschrijven.

De Nederlandse Vereniging van Strafrechtadvocaten heeft volgens het Advocatenblad eveneens een consultatiereactie ingediend. De NVSA verzoekt de wetgever de voorgestelde wijzigingen rond het verschoningsrecht in te trekken en het oorspronkelijke voorstel te handhaven, en stelt dat zij niet is geraadpleegd over de praktijkproblemen die aan de wijziging ten grondslag liggen. In het Nederlands Juristenblad verscheen in juni 2026 al een kritische bijdrage van J. Winkels over het consultatievoorstel.

KNB: herziening van het conceptwetsvoorstel

De KNB schrijft in haar brief van 9 september 2026 dat het conceptwetsvoorstel ingrijpende wijzigingen bevat ten aanzien van het verschoningsrecht en dat zij ernstige zorgen heeft over de vraag hoe het verschoningsrecht op de voorgestelde wijze nog bescherming kan genieten. Het conceptwetsvoorstel dient volgens de KNB te worden herzien. De KNB onderschrijft het belang van een efficiënte en doeltreffende opsporing, maar meent dat dit niet ten koste mag gaan van grondrechten van burgers. De organisatie kan zich vinden in het eerdere uitgangspunt om de jurisprudentie van de Hoge Raad te codificeren, zoals in de eerste vaststellingswet is gebeurd, maar ziet in het conceptwetsvoorstel een modificatie die volgens haar tegen die jurisprudentie ingaat. Capaciteitsproblemen mogen er volgens de KNB niet toe leiden dat een algemeen fundamenteel rechtsbeginsel wordt aangetast; zij wijst op de aanbevelingen uit het WODC-onderzoek om te investeren in capaciteit bij de kabinetten van de rechter-commissaris, kennis bij opsporingsdiensten en IT-software voor filtering, en constateert dat de wetgever de aanbevelingen 7 en 8 uit dat onderzoek niet heeft overgenomen.

Over de invulling van het redelijk vermoeden in artikel 2.7.61a merkt de KNB op dat uit de toelichting niet duidelijk wordt wanneer sprake is van het overgrote deel van een verzameling en dat dit criterium bij grotere hoeveelheden gegevens eerder een zeldzaamheid dan een regel zal zijn. De beoordeling of een redelijk vermoeden bestaat, ligt volgens de KNB bij politie en justitie zonder dat daar een onafhankelijke rechterlijke autoriteit aan te pas komt. De KNB wijst er verder op dat de toelichting van de betrokkene verwacht dat hij concreet aangeeft wie de verschoningsgerechtigde is en welke communicatiekanalen zijn gebruikt, en stelt dat dit op gespannen voet staat met rechtspraak van de Hoge Raad waaruit volgt dat gegevens over het bestaan van een hulpverleningsrelatie zelf onder het verschoningsrecht kunnen vallen. Zij verwijst daarbij naar HR 19 september 2023, ECLI:NL:HR:2023:1268, en HR 10 april 2018, ECLI:NL:HR:2018:553.

Over de voorselectie door de officier van justitie in artikel 2.7.61b schrijft de KNB dat de rol van de rechter-commissaris wordt gemarginaliseerd. Zij citeert rechtsoverweging 6.5.4 van de prejudiciële beslissing, waarin de Hoge Raad overwoog dat het beginsel achter het verschoningsrecht in elk geval wordt ondergraven als de met het opsporingsonderzoek belaste officier van justitie kennis kan nemen van gegevens die vermoedelijk object zijn van het verschoningsrecht, en dat daarom betrokkenheid van een andere autoriteit is aangewezen. De KNB acht overleg met de notaris of de ringvoorzitter noodzakelijk als toch voor een voorselectie door opsporing en Openbaar Ministerie wordt gekozen, en vindt dat de regels over de uitvoering van de voorselectie in de wettekst zelf moeten staan in plaats van in een algemene maatregel van bestuur.

Over de bewaarplicht van artikel 2.7.62b geeft de KNB aan dat zij niet kan duiden welke praktijkproblemen daarmee worden verholpen. Als verschoningsgerechtigde informatie de verdachte ontlast, staat het de verdachte volgens de KNB vrij die gegevens zelf in te brengen, omdat het in het overgrote deel van de gevallen om kopieën gaat. De bewaarplicht betekent volgens de KNB dat verschoningsgerechtigde gegevens jarenlang bij opsporingsdiensten worden bewaard, met de risico's van kennisneming die daarbij horen. Over de bewijsuitsluiting van artikel 4.3.11a merkt de KNB op dat die de gegevens niet uit het dossier verwijdert: de stukken blijven voor alle procespartijen toegankelijk en kunnen ter zitting worden besproken, zodat de vraag rijst in hoeverre de zittingsrechter er geen kennis van neemt.

Wat de rol van de ringvoorzitter betreft, leest de KNB in voorgesteld artikel 2.7.59, tweede lid, geen wettelijk voorgeschreven aanwezigheid van een vertegenwoordiger van het ambt bij een doorzoeking bij een notaris, maar slechts een consultatie zo mogelijk. Zij adviseert die aanwezigheid in de wettekst op te nemen en het zinsdeel zo mogelijk te schrappen. In artikel 2.7.62, vijfde lid, ziet de KNB een afzwakking ten opzichte van de eerste vaststellingswet, omdat de rechter-commissaris ook de voorlichting door de ringvoorzitter achterwege kan laten als het belang van het onderzoek dit dringend vereist. Over de beklagprocedure van de artikelen 6.4.11a tot en met 6.4.11f stelt de KNB dat het ontbreken van schorsende werking betekent dat de opsporing gedurende de beklagprocedure, die in grotere zaken jaren kan duren, kennis mag nemen van de gegevens waarop de procedure ziet. Zij wijst er ook op dat het voorstel geen beslistermijn bevat, anders dan het huidige artikel 552a, achtste lid, van het Wetboek van Strafvordering. De KNB geeft aan dat zij, anders dan de memorie van toelichting suggereert over samenspraak met ketenorganisaties, niet bij de voorbereiding is betrokken, en verklaart de consultatiereactie van de NOvA te onderschrijven gezien de nagenoeg overeenkomstige standpunten.

Wat de Hoge Raad in 2024 overwoog

De drie adviezen verwijzen elk naar de prejudiciële beslissing van 12 maart 2024. De Hoge Raad formuleerde daarin vuistregels voor de situatie waarin het Openbaar Ministerie op grond van de artikelen 126ng en 126ug van het Wetboek van Strafvordering grote hoeveelheden gegevens vordert bij een aanbieder van een communicatiedienst en op voorhand niet duidelijk is of daartussen geprivilegieerde gegevens zitten. De Hoge Raad overwoog in rechtsoverweging 6.5.4 dat het beginsel achter het verschoningsrecht wordt ondergraven als de met het opsporingsonderzoek belaste officier van justitie kennis kan nemen van gegevens die vermoedelijk object van het verschoningsrecht zijn, en dat de rechter-commissaris naar de bedoeling van de wetgever een centrale rol heeft bij de selectie van geprivilegieerde gegevens. In rechtsoverweging 6.6.6 liet de Hoge Raad ruimte voor filtering door of in opdracht van de officier van justitie wanneer die filtering kan plaatsvinden zonder kennisneming van de gegevens, bijvoorbeeld geautomatiseerd met zoektermen. Kan pas na kennisneming worden beoordeeld of gegevens geprivilegieerd zijn, dan moet de filtering volgens rechtsoverweging 6.6.7 worden verricht door of onder verantwoordelijkheid van de rechter-commissaris. De Hoge Raad merkte in rechtsoverweging 6.6.9 op dat die regievoerende rol een aanzienlijke taakverzwaring meebrengt en dat de gerechten daarvoor voldoende capaciteit en middelen ter beschikking moeten krijgen. In rechtsoverweging 6.4.3 wees de Hoge Raad erop dat het aan de wetgever is om in regelgeving te voorzien en dat het toen aanhangige wetsvoorstel voor het nieuwe wetboek de rechter-commissaris telkens belastte met beslissingen over kennisneming van mogelijk geprivilegieerde voorwerpen en gegevens.

Afsluiting

De consultatie over de tweede aanvullingswet sluit op 11 september 2026. De Raad voor de rechtspraak steunt de voorgestelde verschuiving van de filtering naar de officier van justitie onder de voorwaarde van aanvullende waarborgen voor verdachten; de NOvA vraagt intrekking van het onderdeel verschoningsrecht en de KNB herziening van het conceptwetsvoorstel, beide met het argument dat de rechter-commissaris de centrale rol moet behouden die de eerste vaststellingswet en de prejudiciële beslissing van de Hoge Raad hem toekennen. Het ministerie van Justitie en Veiligheid moet de consultatiereacties verwerken, waarna het wetsvoorstel voor advies naar de Raad van State gaat en vervolgens bij de Tweede Kamer wordt ingediend. De tweede aanvullingswet treedt volgens de toelichting gezamenlijk met de vaststellingswetten en de eerste aanvullingswet in werking, vooralsnog voorzien op 1 april 2029.

Klik hier voor het wetgevingsadvies van de Raad voor de rechtspraak, het wetgevingsadvies van de NOvA, de consultatiereactie van de KNB en de prejudiciële beslissing van de Hoge Raad van 12 maart 2024.