Op 17 november publiceerde de Afdeling advisering van de Raad van State haar omvangrijke advies over de Eerste aanvullingswet bij het nieuwe Wetboek van Strafvordering. De aanvullingswet vormt een belangrijk onderdeel van de moderniseringsoperatie en bevat wijzigingen op uiteenlopende terreinen, waaronder de strafvorderlijke gegevensverwerking, de regeling van procesafspraken en diverse vormen van buitengerechtelijke afdoening.

Hoewel de voorgestelde wijzigingen brede ambities weerspiegelen, constateert de Afdeling dat de wetssystematiek op cruciale onderdelen tekortschiet. In het bijzonder valt op dat de aanvullingswet op veel punten vooral bestaande regels overneemt, zonder dat sprake is van een diepgaande herziening of een overkoepelende visie op het stelsel. De Afdeling plaatst hier scherpe kanttekeningen bij en geeft de wetgever een reeks stevige aanbevelingen mee.

Ontbreken van een integraal kader voor gegevensverwerking

Een van de belangrijkste kritiekpunten van de Afdeling betreft de strafvorderlijke gegevensverwerking. Zij stelt vast dat de modernisering niet gepaard gaat met een integrale herziening van het huidige stelsel. In plaats daarvan worden bestaande bepalingen grotendeels overgeheveld en stapsgewijs aangepast. Hierdoor ontbreekt een consistent, volledig en toekomstgericht overzicht van de regels die gelden voor het verzamelen, verwerken en bewaren van persoonsgegevens in het strafproces.

Dit gebrek aan integraliteit is volgens de Afdeling des te problematischer, omdat op dit terrein fundamentele vragen spelen over de verhouding tussen opsporing en privacy. De Afdeling wijst erop dat technologische ontwikkelingen, de toegenomen datagedrevenheid van opsporing en de grote hoeveelheid digitale informatie die binnen strafrechtelijke onderzoeken wordt verwerkt, vragen om een grondige herbezinning.

Zonder een helder uitgewerkt stelsel kan de wetgever niet beoordelen of de huidige en toekomstige inbreuken op het privéleven proportioneel zijn, noch of de waarborgen voldoen aan constitutionele en verdragsrechtelijke eisen. De Afdeling adviseert de regering daarom “met klem” om alsnog een volledige doordenking te maken en te komen tot een integraal beleid ten aanzien van strafvorderlijke gegevensverwerking.

Veranderende rolverdeling binnen het strafproces

De modernisering van het nieuwe Wetboek brengt tevens een verschuiving teweeg in de rolverdeling binnen het strafproces. De Afdeling signaleert dat zowel bij procesafspraken als bij buitengerechtelijke afdoening de positie van het openbaar ministerie verder wordt versterkt, terwijl de rechter in toenemende mate een terughoudende of toetsende rol krijgt.

Dat is op zichzelf niet ongebruikelijk in de recente ontwikkeling van het strafproces, maar de Afdeling constateert dat de toelichting bij het wetsvoorstel onvoldoende ingaat op de fundamentele implicaties van deze verschuiving. Zeker waar het gaat om nieuwe, efficiënter beoogde afdoeningsmodaliteiten, dient de wetgever te expliciteren hoe deze zich verhouden tot de klassieke uitgangspunten van het strafproces, waaronder waarheidsvinding, rechtsbescherming en equality of arms.

De Afdeling benadrukt dat efficiëntievoordelen nooit op zichzelf mogen staan. Zij moeten steeds worden afgewogen tegen de vereisten van zorgvuldige strafvordering, de positie van de verdachte en de bescherming van het slachtoffer. Het advies zet daarmee vraagtekens bij de vraag of de voorgestelde wijzigingen op dit punt voldoende evenwichtig zijn vormgegeven.

Procesafspraken: behoefte aan duidelijkheid en heroverwegingen

Ten aanzien van procesafspraken benoemt de Afdeling meerdere aandachtspunten:

De verhouding tussen efficiëntie en rechtsbescherming moet expliciet worden gemaakt.
De gevolgen voor de rolverdeling tussen OM, verdediging en rechter zijn onvoldoende doorgelicht.
De gekozen uitsluiting van gewelds- en zedenmisdrijven en jeugdzaken verdient volgens de Afdeling heroverweging. Zij wijst erop dat deze categorische uitsluiting weinig ruimte laat voor maatwerk en niet altijd recht doet aan de aard van de zaak of de belangen van het slachtoffer.

Daarnaast benadrukt de Afdeling dat de verschillende buitengerechtelijke afdoeningsmodaliteiten — waaronder strafbeschikking, voorwaardelijk sepot en transactie — in samenhang moeten worden bezien met procesafspraken. De vraag hoe deze instrumenten zich tot elkaar verhouden, blijft in de toelichting volgens de Afdeling onderbelicht.

Buitengerechtelijke afdoening: waarborgen noodzakelijk

Ook aan buitengerechtelijke afdoening besteedt de Afdeling uitgebreide aandacht. Zij erkent de wens om bepaalde zaken efficiënter af te doen, maar benadrukt dat dit alleen mogelijk is als de procedurele waarborgen voldoende worden geborgd. Daaronder vallen in elk geval:

een adequaat recht op informatie,
de beschikbaarheid van kosteloze rechtsbijstand,
en voldoende toetsingsruimte voor de rechter, met name bij voorwaardelijke strafbeschikkingen en omzettingsbeslissingen.

De Afdeling adviseert daarnaast om de mogelijkheid te creëren dat de rechter een strafbeschikking kan vernietigen wanneer in een bezwaarprocedure blijkt dat de betrokkene niet schuldig is aan het feit waarvoor de strafbeschikking is opgelegd. Die aanbeveling past in het bredere beeld dat de Afdeling schetst: het stelsel moet niet alleen efficiënt, maar vooral zorgvuldig en controleerbaar zijn.

Noodzaak tot verduidelijking van begrippen en systematiek

In het advies wijst de Afdeling verder op verschillende technische en inhoudelijke aspecten die nadere duiding behoeven. Zo merkt zij op dat bepaalde begrippen in de transactieregeling verduidelijking vragen en dat de toelichting op een aantal punten onvoldoende inzicht geeft in de samenhang tussen de verschillende onderdelen van de aanvullingswet.

De Afdeling benadrukt dat de moderniseringsoperatie niet alleen bestaat uit het aanpassen van afzonderlijke bepalingen, maar ook vraagt om een consistente en transparante systematiek, zodat professionals in de strafrechtketen het nieuwe Wetboek tijdig en eenduidig kunnen implementeren.

Conclusie

Het advies van de Raad van State laat een duidelijk beeld zien: hoewel de Eerste aanvullingswet belangrijke bouwstenen bevat voor een gemoderniseerd strafproces, ontbreekt op cruciale punten een volledig, coherent en toekomstbestendig kader. Met name op het terrein van gegevensverwerking, de rolverdeling binnen het strafproces en de samenhang tussen procesafspraken en buitengerechtelijke afdoening vraagt de aanvullingswet om verdere uitwerking en aanscherping.

De teleologische vraag — wat moet het nieuwe Wetboek van Strafvordering uiteindelijk bereiken? — verdient volgens de Afdeling een prominentere plaats in de toelichting. De parlementaire behandeling zal moeten uitwijzen in hoeverre de wetgever de adviezen van de Afdeling volgt en de noodzakelijke aanvullingen en verduidelijkingen aanbrengt.

Voor iedereen die de modernisering van het strafproces en de nieuwe wetgevingsoperatie op de voet volgt, vormt het advies in ieder geval verplichte kost.