Op 10 februari 2025 vaardigde de Amerikaanse regering-Trump Executive Order 14209 uit. Daarmee kondigde zij een tijdelijke pauze aan in de handhaving van de Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), met als argument dat de bestaande aanpak economische belangen van Amerikaanse bedrijven zou kunnen schaden. Internationaal leidde dit besluit tot verwarring: was dit het einde van actieve Amerikaanse corruptiebestrijding? Kon deze maatregel worden gelezen als een versoepeling van extraterritoriale witboordenhandhaving? En zo ja: bood dit ruimte voor buitenlandse ondernemingen?

Die interpretatie bleek onjuist. Al snel werd duidelijk dat het Department of Justice (DOJ) de FCPA-pauze niet beschouwde als terugtrekking, maar als herijking. Terwijl het gebruik van de FCPA tijdelijk werd opgeschort, verschoof het DOJ haar inzet naar andere wetgevingskaders, waaronder 18 U.S.C. §1956 (witwassen), 18 U.S.C. §1343 (wire fraud), de International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), de False Claims Act en breder sanctie- en handelsrecht.

Voor niet-Amerikaanse bedrijven – waaronder veel Europese multinationals – is deze ontwikkeling van direct belang. Niet alleen omdat zij opereren in markten met een VS-nexus, maar ook omdat zij gebruik maken van het Amerikaanse financiële systeem, betrokken zijn bij dollartransacties of concurreren met Amerikaanse bedrijven in internationale aanbestedingen. Deze factoren – op zichzelf voldoende om Amerikaanse jurisdictie te vestigen – krijgen in het nieuwe beleidskader expliciet prioriteit.

Het op 12 mei 2025 gepubliceerde memorandum van het DOJ, getiteld "Focus, Fairness, and Efficiency in the Fight Against White-Collar Crime", vormt het formele beleidsmatige antwoord op Executive Order 14209. Deze analyse beschrijft systematisch de inhoud, betekenis en reikwijdte van dit memorandum. Daarbij wordt steeds onderscheid gemaakt tussen wat werkelijk nieuw is, wat voortbouwt op bestaand beleid, en wat de implicaties zijn voor buitenlandse bedrijven, hun juridische afdelingen en compliance-organisaties.

Juridische context en systematiek van het memorandum

Het DOJ-memorandum is ondertekend door Matthew R. Galeotti, hoofd van de Criminal Division. Het document heeft geen wetgevende kracht, maar is intern bindend voor alle DOJ-onderdelen die zich bezighouden met de opsporing en vervolging van financieel-economische criminaliteit. Daarmee is het een richtinggevend beleidsstuk met hoge interpretatieve waarde.

Het memorandum borduurt inhoudelijk voort op een reeks eerder gepubliceerde documenten, waaronder:

Het Corporate Enforcement Policy (CEP) zoals vastgelegd in de Justice Manual 9-47.120 (sinds 2018);
De evaluatiekaders voor complianceprogramma’s ("Evaluation of Corporate Compliance Programs", 2020);
De Monaco Memo’s (2021 en 2022);
En het beleid rond monitorships en remediation (o.a. DAG Garland, 2022).

Wat het memorandum van 2025 onderscheidt, is dat het deze lijnen bundelt en beleidsmatig herpositioneert binnen een bredere strategie van economische bescherming en nationale veiligheid. Daarbij wordt duidelijk dat het DOJ handhaving ziet als geopolitiek instrument, met bijzondere aandacht voor het concurrentievermogen van Amerikaanse bedrijven.

De systematiek van het document is opgebouwd rond drie centrale principes: focus, fairness en efficiency. Elk daarvan wordt in de navolgende paragrafen uitgewerkt. De eerste pijler – focus – betreft de selectie van prioritaire handhavingsdoelen. Fairness betreft de wijze waarop bedrijven worden beoordeeld op medewerking en compliance-inspanningen. Efficiency richt zich op het bekorten van toezicht en minimaliseren van langdurige onderhandelingen over monitorships.

Focus: herijking van prioriteiten in witboordenhandhaving

Het memorandum geeft prioriteit aan tien aandachtsgebieden waarin het DOJ haar capaciteit wil concentreren. Deze gebieden zijn niet willekeurig gekozen, maar vormen volgens de DOJ de grootste bedreiging voor de Amerikaanse nationale veiligheid, economische weerbaarheid en het publieke vertrouwen. Enkele voorbeelden zijn: grootschalige zorgfraude, digitale beleggingsfraude, sanctieontwijking, witwassen via Chinese Money Laundering Organizations (CMLO’s), en – in het bijzonder – corruptie en witwassen die de concurrentiepositie van Amerikaanse bedrijven schaden (Memorandum, p. 4).

Wat hier nieuw is, is de expliciete formulering van concurrentieverstoring als zelfstandig motief voor strafrechtelijke handhaving. Waar eerdere FCPA-zaken impliciet al economisch gemotiveerd waren, benoemt het memorandum nu ondubbelzinnig dat het benadelen van Amerikaanse bedrijven via buitenlandse corruptie een prioriteit is. Daarmee verbindt het DOJ zijn handhaving rechtstreeks aan economische beleidsdoelen.

Deze beleidsontwikkeling past in een bredere trend van de ‘weaponization of compliance’ waarin staten compliancehandhaving inzetten als strategisch verlengstuk van hun marktpositie. Voor niet-Amerikaanse bedrijven betekent dit dat deelname aan wereldwijde aanbestedingen of handel met gesanctioneerde staten onder verscherpt toezicht staat zodra Amerikaanse bedrijven er nadeel van ondervinden.

Extraterritoriale jurisdictie: oud principe, nieuwe prioriteit

Het DOJ beroept zich al decennia op extraterritoriale jurisdictie wanneer er sprake is van een ‘U.S. nexus’. In zaken als Siemens (2008), Alstom (2014) en Airbus (2020) baseerde het DOJ haar bevoegdheid op het gebruik van het Amerikaanse financiële systeem, dollarbetalingen, of transacties met gevolgen voor Amerikaanse entiteiten. De juridische basis ligt in statuten als 18 U.S.C. §1956 en §1343, alsmede de FCPA zelf.

Wat het memorandum van 2025 echter toevoegt, is een expliciete beleidsmatige bevestiging dat deze jurisdictie niet alleen geldig, maar ook strategisch ingezet zal worden. In het bijzonder stelt het memorandum dat transacties in dollars of het gebruik van Amerikaanse correspondentbanken ‘op zichzelf voldoende zijn’ voor handhavingsbevoegdheid (Memorandum, p. 4–5).

Voor Europese bedrijven is dit van bijzonder belang. Internationale handelsfinanciering verloopt vrijwel altijd in USD en via Amerikaanse banken. Hierdoor ontstaat vrijwel automatisch een aanknopingspunt voor DOJ-handhaving. In de praktijk betekent dit dat zelfs een Europese onderneming zonder vestiging of personeel in de VS onder de Amerikaanse jurisdictie kan vallen als haar transacties via het Amerikaanse systeem verlopen.

De prioritering van deze bevoegdheid is nieuw in die zin dat het DOJ deze toepassing eerder incidenteel benutte, maar nu beleidsmatig verankert in het streven naar economische weerbaarheid en sanctiehandhaving.

Fairness: versterkte beloningsstructuur in de Corporate Enforcement Policy

De Corporate Enforcement Policy (CEP), geïntroduceerd in 2017 en formeel opgenomen in de Justice Manual in 2018, biedt bedrijven die zich houden aan de criteria voor vrijwillige zelfmelding, volledige medewerking en adequate remediëring, uitzicht op een ‘declination’ – het niet vervolgen van het bedrijf – of op een gunstigere vorm van afdoening zoals een NPA of DPA.

Wat het memorandum van 2025 nieuw maakt, is de nadruk op transparantie, toepasbaarheid en differentiatie binnen deze beleidsruimte (Memorandum, p. 5–6). Zo worden de beloningsmechanismen concreter uitgelegd:

Er wordt verduidelijkt welke gedragingen noodzakelijk zijn voor welke vorm van afdoening;
De DOJ benadrukt dat zelfs na overtreding een early termination van een toezichtsmaatregel mogelijk is;
En er wordt beleidsmatig ruimte gemaakt voor dynamisch herzien van eerder opgelegde complianceverplichtingen.

Voor bedrijven betekent dit dat compliance geen eenmalige verdediging is bij een strafzaak, maar een doorlopend proces dat beloond wordt met tastbare voordelen. De beleidsmatige verbinding tussen compliance-inspanningen en het beëindigen van DOJ-overeenkomsten (zoals monitorships) is een nieuwe, belangrijke aanpassing ten opzichte van de CEP 2018, waarin zulke herbeoordelingen slechts impliciet mogelijk waren.

Complianceprogramma’s als toetsbaar governance-instrument

De DOJ hanteert sinds 2017 een toetsingskader voor de effectiviteit van complianceprogramma’s, vastgelegd in het document Evaluation of Corporate Compliance Programs (versie 2020). Nieuw in het memorandum van 2025 is dat deze effectiviteit niet langer alleen wordt meegewogen bij de strafmaat of de vraag of vervolging passend is, maar ook expliciet bij tussentijdse evaluaties van lopende toezichtsmaatregelen (Memorandum, p. 6–7).

De DOJ stelt dat bedrijven die aantoonbaar vooruitgang boeken in de volwassenheid van hun compliancefunctie – qua beleid, training, opvolging en cultuur – in aanmerking komen voor vervroegde beëindiging van bestaande monitorships of andere verplichtingen. Dit geeft een prikkel om doorlopend te blijven investeren in versterking van de complianceorganisatie, ook ná afdoening van de zaak.

Wat verder nieuw is, is dat het DOJ expliciet maakt dat het complianceprogramma geen statisch element mag zijn. De inhoud, structuur, positionering én de effectiviteit van het programma moeten dynamisch mee-evolueren met het risicoprofiel van de onderneming. Daarmee wordt compliance in feite een toetsbaar onderdeel van de bestuursstructuur – vergelijkbaar met financiële verslaglegging of interne controle.

Verantwoordelijkheid van juridische functies en de rol van ‘counsel’

Dat leidinggevenden en werknemers persoonlijk vervolgd kunnen worden, is geen nieuw uitgangspunt. Het is vastgelegd in de Justice Manual (JM 9-28.210 e.v.) en werd herhaald in eerdere memoranda, zoals dat van DAG Lisa Monaco in 2022. Wat wél nieuw is in het memorandum van 2025, is dat het DOJ nu expliciet opneemt dat ook juridische adviseurs – intern en extern – onder de reikwijdte van potentiële aansprakelijkheid vallen (Memorandum, p. 6).

De term ‘counsel’ wordt expliciet genoemd in de context van transparantie: bedrijven, inclusief hun medewerkers, leidinggevenden én adviseurs, moeten kunnen inschatten waar zij aan toe zijn wanneer zij geconfronteerd worden met mogelijke misstanden. Juridische functies worden dus niet langer uitsluitend als ondersteunend of afgeschermd beschouwd, maar als actieve deelnemers in het nalevingsproces. Dit vergt een herziening van rolomschrijvingen, escalatieprocedures en verslaglegging binnen organisaties.

Het niet (tijdig) escaleren van vermoedens van fraude of corruptie – of het documenteren van juridische afwegingen zonder daadwerkelijke opvolging – kan in deze beleidscontext leiden tot persoonlijke aansprakelijkheid. Dat vraagt om duidelijke interne afspraken over de rol en reikwijdte van de juridische functie binnen het bredere compliance-ecosysteem.

Uitbreiding van het whistleblowerbeleid

Het DOJ kende al een pilotversie van het Corporate Whistleblower Awards Program, maar het memorandum van mei 2025 breidt dit aanzienlijk uit. Nieuw is dat meldingen over sanctieovertredingen, internationale kartelvorming en witwassen die leiden tot forfeiture van vermogensbestanddelen in aanmerking komen voor beloning (Memorandum, p. 5).

Bovendien is de scope van het programma verruimd naar ‘corporate crime broadly’, waarmee ook schendingen buiten de klassieke FCPA- of fraudekaders binnen bereik komen. Deze uitbreiding betekent dat werknemers, adviseurs of andere insiders nu financiële prikkels hebben om direct extern te melden – zonder gebruik te maken van interne kanalen.

Dit vergroot het belang van een geloofwaardige, toegankelijke en goed verankerde interne meldcultuur. Interne meldingen moeten niet alleen mogelijk zijn, maar ook serieus worden genomen, opgevolgd en geëscaleerd waar nodig. Bedrijven die hierin falen, lopen het risico dat meldingen – en bewijsmateriaal – direct bij de DOJ terechtkomen, met als gevolg verlies van regie en potentiële aansprakelijkheid.

Gevolgen voor Europese ondernemingen: bredere blootstelling en verhoogde verwachtingen

Voor Europese bedrijven zijn de implicaties van het memorandum verstrekkend. Hoewel Amerikaanse jurisdictie op basis van dollartransacties of effecten op Amerikaanse markten al jaren wordt geclaimd, is het memorandum de eerste beleidsmatige bevestiging dat het DOJ deze bevoegdheid structureel, strategisch en gericht zal toepassen.

Nieuw is de expliciete koppeling van handhaving aan het beschermen van de concurrentiepositie van Amerikaanse bedrijven (Memorandum, p. 4). Dit betekent dat ook bedrijven die buiten de VS opereren, maar concurreren met Amerikaanse ondernemingen – bijvoorbeeld in aanbestedingen – onder verhoogd toezicht komen te staan als er sprake is van vermoedens van corruptie, bevoordeling of witwassen.

Daarbij komt dat Europese bedrijven vaak opereren via financiële routes in USD. Veel internationale transacties – zelfs tussen derde landen – worden in dollars afgerekend, en passeren automatisch het Amerikaanse financiële systeem. Dit geeft de DOJ een ‘juridische haak’ om onderzoek te starten. Voor compliance en legal afdelingen betekent dit dat het risicobeheer in contractering, transactieverwerking, en marktanalyse herijkt moet worden – met oog op Amerikaanse exposure.

Slotbeschouwing

Het memorandum zet de toon voor een handhavingsomgeving waarin naleving, integriteit en transparantie niet alleen juridische vereisten zijn, maar strategische voorwaarden voor markttoegang en continuïteit. Waar eerdere documenten een beroep deden op goodwill en samenwerking, legt dit memorandum dwingende verbindingen tussen gedrag, beloning en aansprakelijkheid.

Voor ondernemingen betekent dit dat zij hun governance, compliance en interne juridische structuren moeten herinrichten met het oog op toetsbaarheid. Dat vraagt om:

Functionele scheiding tussen juridische en compliancefuncties;
Escalatie- en meldstructuren die aantoonbaar worden gebruikt;
Compliance als terugkerend agendapunt op directieniveau;
En robuuste documentatie van risicobeslissingen en afwegingen.

In die zin is het memorandum van 2025 niet alleen een beleidsdocument, maar ook een toetssteen: voor de mate waarin bedrijven hun eigen systemen serieus nemen, en in hoeverre zij in staat zijn zich te positioneren in een juridisch en geopolitiek krachtenveld dat steeds assertiever optreedt. Compliance is daarmee niet langer een verdedigingsmechanisme, maar een strategisch vermogen.