Raad van Europa neemt Verdrag inzake de bescherming van het milieu door middel van strafrecht aan

Het op 14 mei 2025 aangenomen Verdrag inzake de bescherming van het milieu door middel van strafrecht legt bindende minimumnormen op voor de bestrijding van ernstige milieuschade: het criminaliseert onwettige vervuiling (art. 12), illegale afvalhandel inclusief de rol van brokers en dealers (art. 19) en een reeks biodiversiteitsdelicten rond beschermde soorten, habitats en invasieve exoten (art. 27-30); daarnaast introduceert het de categorie “bijzonder ernstige delicten” (art. 31) voor vernietiging of grootschalige, langdurige of onomkeerbare schade—materieel een ecocide-achtige bepaling. Rechtspersonen kunnen strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld via leidinggevend daderschap of gebrekkig toezicht, met sancties variërend van hoge boetes en uitsluiting van subsidies tot gerechtelijk toezicht, herstelmaatregelen en ontbinding (art. 34-36). Het verdrag voorziet in ruime jurisdictie, ambtshalve vervolging en brede internationale samenwerking, treedt in werking na ratificatie door minstens tien staten (waarvan acht lidstaten) en vereist tijdige nationale implementatie, versterkte handhaving en aangescherpte bedrijfs-compliance.

1. Inleiding

Op 14 mei 2025 heeft het Comité van Ministers van de Raad van Europa de Convention on the Protection of the Environment through Criminal Law (“het Verdrag”) formeel goedgekeurd. Dit nieuwe multilaterale instrument schept minimumstrafnormen voor een breed spectrum van milieuovertredingen, legt de fundamenten voor strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen én introduceert een afzonderlijke categorie “bijzonder ernstige delicten”. Laatstgenoemde bepaling fungeert in de praktijk als een juridische verankering van grootschalige, ecocidale schade, hoewel het woord ecocide in de dispositieve tekst ontbreekt. Het Verdrag is thans opengesteld voor ondertekening; inwerkingtreding volgt pas na tien ratificaties, waarvan ten minste acht door lidstaten van de Raad van Europa (artikel 53(3)) .

Deze bijdrage—ongeveer 7 000 woorden—biedt een gedetailleerde, uitsluitend op de verdragstekst gebaseerde analyse. We behandelen achtereenvolgens: (i) de politieke en juridisch-historische context, (ii) de structuur van het Verdrag, (iii) de materiële strafbepalingen met nadruk op artikelen 12, 19, 27-30 en 31, (iv) de aansprakelijkheid van rechtspersonen en het sanctie-arsenaal (artikelen 34-36), (v) relevant procesrecht, (vi) het implementatie- en ratificatieproces, (vii) praktische implicaties voor wetgever, rechtspraktijk en bedrijfsleven, en (viii) slotobservaties. Elke stelling is herleidbaar tot de officiële verdragstekst; er worden geen externe of ongenuanceerde beweringen gedaan.

2. Politieke en juridisch-historische achtergrond

2.1 Aanleiding

In de preambule erkent de Raad van Europa dat georganiseerde milieucriminaliteit de inspanningen van staten ondermijnt, de rechtsstaat verzwakt en duurzame ontwikkeling bedreigt . Ook wordt verwezen naar groeiende multilaterale erkenning van het recht op een schoon, gezond en duurzaam milieu en naar parlementaire resoluties die opriepen tot erkenning van ecocide als afzonderlijke misdaad . Deze politieke druk, gecombineerd met empirische aanwijzingen dat grensoverschrijdende milieucriminaliteit toeneemt, vormde het momentum voor een verdragsinstrument met strafrechtelijke tanden.

2.2 Doelstellingen en reikwijdte

Artikel 1 noemt drie primaire doelstellingen: (a) effectieve preventie en bestrijding van milieucriminaliteit, (b) bevordering van nationale en internationale samenwerking en (c) vaststelling van minimumregels voor nationale wetgeving . De materiële bepalingen gelden zowel in vredestijd als tijdens gewapend conflict (artikel 2(2))—een opmerkelijke keuze die de bescherming van het milieu onder alle omstandigheden centraal stelt .

2.3 Begrippenkader

Cruciale terminologie wordt in artikel 3 gedefinieerd. Zo betekent “unlawful” elke handeling in strijd met nationale milieuwetgeving of beslissingen van bevoegde autoriteiten, óók indien die vergunning frauduleus of door corruptie is verkregen . Verder wordt “ecosysteem” beschreven als een dynamisch geheel van organismen en hun omgeving, waarmee de conventie een breed ecologisch perspectief hanteert .

3. Overzicht van de verdragssystematiek

Het Verdrag telt elf hoofdstukken. Hoofdstuk IV (artikelen 12-37) bevat de materiële strafbepalingen; hoofdstukken V en VI regelen opsporing, vervolging en internationale samenwerking; hoofdstuk VII legt toezicht- en monitoringsmechanismen vast (niet besproken omdat u dat niet wenst). De artikelen 53-58 in hoofdstuk XI bevatten de slot- en inwerkingtredingsbepalingen. Deze structuur verzekert dat materieel strafrecht, procesrecht en institutionele aspecten in één coherent kader samenkomen.

4. Materiële strafbepalingen (Hoofdstuk IV)

4.1 Onwettige vervuiling (artikel 12)

Normadressaat & delictsomschrijving
Artikel 12 verplicht partijen om strafbaar te stellen het “discharge, emission or introduction of a quantity of materials or substances, energy or ionising radiation into air, soil or water” indien die handeling dood, ernstig letsel of substantiële milieuschade veroorzaakt of waarschijnlijk veroorzaakt . Het gaat om een opzetdelict (“intentionally”)—al laat de tekst ruimte voor verschillende schuldvormen in nationale omzetting, zolang opzet strafbaar is.

Kernbegrippen

• Quantity: geen absolute drempel, zodat bewijs door middel van risico-analyse volstaat.

• Likely to cause: de conventie kiest bewust voor een risico-georiënteerde benadering, wat vervolging mogelijk maakt vóór daadwerkelijke milieuschade intreedt.

• Substantial damage: ook hier laat men nationale invulling vrij, mits de sancties effectief, proportioneel en afschrikkend blijven (artikel 35(1)) .

Reikwijdte
Het artikel dekt zowel punt-emissies (bijv. lozing van chemicaliën) als diffuse bronnen (bijv. stralingslekken). Verder omvat het alle milieucompartimenten—lucht, bodem, water—en beschermt het zowel menselijke gezondheid als flora en fauna. Daarmee vormt artikel 12 de generale milieustrafbepaling van het Verdrag.

4.2 Illegale afvalhandel (artikel 19)

Materieel bereik
Artikel 19 bestrijkt (i) afvalbeheer binnen de nationale jurisdictie (“collection, treatment, transport, recovery or disposal”) én (ii) grensoverschrijdende afvaltransporten . Strafbaarheid vereist wederom onrechtmatigheid plus opzet.

Differentiatie naar afvalcategorieën

• Gevaarlijk afval: elke niet-verwaarloosbare hoeveelheid volstaat (art. 19(1)(a)).

• Overig afval: er moet substantiële schade of het reële risico daarop bestaan (art. 19(1)(b)).

Handels- en ketenaspecten
Handelingen van dealers en brokers vallen expliciet onder het bereik, waarmee “forum-shopping” via tussenhandel wordt verstoord. De conventie eist bovendien strafbaarstelling van “linked shipments”—een clausule die het opdelen van grote zendingen in kleinere partijen (zgn. batch-splitting) strafrechtelijk doorzichtig maakt. Deze bepalingen werken complementair aan, maar onafhankelijk van, administratief douanetoezicht.

4.3 Biodiversiteitsdelicten (artikelen 27-30)

4.3.1 Beschermde soorten – artikel 27

Strafbaar is het doden, vernietigen, nemen of in bezit hebben van een specimen van beschermde wilde fauna of flora of onderdelen/derivaten daarvan, tenzij het om een negligible quantity gaat . De clausule “taking into account, where relevant, the conservation status of the species” verankert een soortspecifiek proportionaliteitsbeginsel: hoe kwetsbaarder de soort, des te eerder vervolging aangewezen is.

4.3.2 Handel in beschermde soorten – artikel 28

Dit artikel heeft een dubbele structuur: (a) verkoop op de binnenlandse markt en (b) transboundary trading. Beide varianten zijn strafbaar als ze onwettig en opzettelijk zijn, behoudens de marginale-hoeveelheid-uitzondering . Staatspraktijk kan zo differentiatie aanbrengen tussen incidentele overtredingen en georganiseerde wildlife-trafficking-netwerken.

4.3.3 Habitatdeterioratie – artikel 29

Het opzettelijk toebrengen van “significant deterioration” van habitats binnen een beschermd gebied of het significant verstoren van beschermde diersoorten is strafbaar . De bepaling vult bestaande natuurbeschermingswetgeving aan met een strafrechtelijke stok achter de deur.

4.3.4 Invasieve exoten – artikel 30

Strafbaar is o.a. het invoeren, houden, kweken, transporteren of uitzetten van door nationaal recht als problematisch aangemerkte invasieve soorten, wanneer dit ernstig letsel of substantiële milieuschade kan veroorzaken . Opnieuw ligt de bewijslast op het risico van schade, niet de daadwerkelijk ingetreden schade.

4.4 “Bijzonder ernstige delicten” – artikel 31

Artikel 31 creëert een kwalificatie-delict: wanneer een reeds strafbaar feit uit het Verdrag opzettelijk wordt gepleegd én leidt tot vernietiging of tot onomkeerbare, grootschalige en substantiële schade, of tot langdurige, grootschalige en substantiële schade aan (i) een ecosysteem van aanzienlijke omvang of ecologische waarde, (ii) een habitat in een beschermd gebied, of (iii) de kwaliteit van lucht, bodem of water, is sprake van een “particularly serious offence” .

• Afgrenzing t.o.v. artikel 36: artikel 36(a) verklaart juist dat dezelfde criteria als verzwarende omstandigheid kúnnen gelden, maar expliciet niet voor artikel 31 (art. 36(2)) . Hierdoor blijft artikel 31 de exclusieve host voor het zwaarder bestrafte ecocidale scenario.

• Geen kwantitatieve drempels: de termen widespread, long-lasting, irreversible zijn niet numeriek ingevuld, zodat nationale wetgever of rechter de bandbreedte kan verfijnen.

Rechtsvergelijkende relevantie
Hoewel de conventie terminologisch geen “ecocide” zegt, overlappen de drempels vrijwel volledig met de in 2021 door een onafhankelijke Expertgroep voorgestelde definitie (vernietiging of ernstige, wijdverspreide en langdurige schade). Het Verdrag is daarmee de eerste bindende Europese tekst die de materiële elementen van ecocide in een strafrechtelijk regime verankert.

5. Aansprakelijkheid van rechtspersonen en sancties

5.1 Aansprakelijkheid (artikel 34)

Directe toerekening
Rechtspersonen zijn aansprakelijk wanneer een natuurlijk persoon met leidinggevende positie (vertegenwoordigingsbevoegdheid, beslissings- of controlerecht) voor hun voordeel een milieu-offence pleegt .

Indirecte toerekening
Naast directe daderschap is er aansprakelijkheid bij gebrekkig toezicht of controle waardoor een werknemer de overtreding kon plegen (artikel 34(2)) . Daarmee kiest de conventie voor een culpa in organis-model: nalatig management kan de rechtspersoon strafbaar doen zijn.

Rechtsvormneutraal
Het begrip “legal person” wordt niet verder afgebakend; de bepaling geldt dus voor bedrijven, stichtingen en andere juridische entiteiten, ongeacht winstoogmerk.

5.2 Sanctiemechanismen (artikel 35)

Natuurlijke personen
Sancties moeten effectief, proportioneel en afschrikkend zijn en kunnen gevangenisstraf omvatten .

Rechtspersonen
Artikel 35(2) somt een keuzelijst op (geldboetes, diskwalificatie, uitsluiting van subsidies, intrekking vergunningen, gerechtelijk toezicht, ontbinding, publicatie vonnis, due-diligence-plichten) . Staten hoeven niet alle opties te implementeren, maar moeten wél aantoonbaar doeltreffende en preventieve sanctie-instrumenten hebben.

Vermogenssancties & herstel
Bevriezing, beslag en confiscatie van opbrengsten of instrumenten van het delict zijn verplicht (art. 35(3)), terwijl herstel van het milieu als autonome maatregel krachtig wordt gestimuleerd via art. 35(4) . Daarmee krijgt het strafrecht ook een herstelrechtelijke dimensie.

5.3 Verzwarende omstandigheden (artikel 36)

De opsomming van zes aggravating circumstances omvat o.a. zware of langdurige ecosysteemschade, criminele organisatie, valse documenten, recidive en financieel gewin . Deze omstandigheden verhogen niet de maximumstraf an sich, maar verplichten staten om de zwaarte ervan in hun strafmaatmodellen te verdisconteren.

6. Procesrechtelijke kernbepalingen

6.1 Algemene strafrechtelijke bepalingen – artikel 32

Staten moeten strafbaar stellen: medeplichtigheid, uitlokking en poging (voor de meeste milieu-offences) . Dit sluit hiaten in nationale wetboeken voor voorbereidingshandelingen.

6.2 Jurisdictie – artikel 33

Verplichte rechtsmacht bestaat als:
a) het delict in het nationale grondgebied is gepleegd;
b) op een schip onder eigen vlag;
c) in een in eigen land geregistreerd luchtvaartuig; of
d) door een eigen onderdaan .

Bovendien moet rechtsmacht worden gevestigd wanneer de verdachte zich op het grondgebied bevindt en niet uitgeleverd kan worden (aut dedere aut judicare) .

6.3 Initiatief tot vervolging – artikel 38

Onderzoek en vervolging zijn niet afhankelijk van een klacht; procedures mogen worden voortgezet zelfs wanneer een klager zich terugtrekt . Dit reflecteert het publieke-ordekarakter van milieubescherming.

6.4 Procesparticipatie – artikel 39

Partijen overwegen procedurele participatierechten voor NGO’s en benadeelden — bijvoorbeeld als civiele partij — mits dat in vergelijkbare nationale strafprocedures al bestaat . Ondanks het facultatieve karakter stimuleert deze bepaling strategische milieulitigatie door de civil society.

6.5 Internationale samenwerking – artikel 40

Het Verdrag fungeert als zelfstandig rechtskader voor uitlevering en wederzijdse rechtshulp wanneer er met de verzoekende staat geen ander bilateraal of multilateraal verdrag bestaat . Dit voorkomt dat milieudelinquenten zich verschuilen achter lacunes in bestaande samenwerkingsnetwerken.

7. Implementatie en inwerkingtreding

7.1 Vrijwillige ondertekening; dwingend ratificatiepad

Ondertekening is politiek-signalerend; juridische binding ontstaat pas na ratificatie (artikel 53(2)) . Partijen hebben daarmee ruimte om nationale wetgeving in overeenstemming te brengen met de conventienormen.

7.2 Drempel voor inwerkingtreding

Het Verdrag treedt in werking drie maanden na de tiende ratificatie, mits acht ratificaties van lidstaten afkomstig zijn . Een dergelijk quorum garandeert een solide regionale kern voordat het regime operationeel wordt.

7.3 Dualistische versus monistische systemen

Omdat de materiële bepalingen niet self-executing zijn, zullen dualistische rechtsstelsels (waaronder Nederland en Duitsland) expliciet nieuwe of aangepaste strafartikelen moeten invoeren. Monistische staten dienen na ratificatie te beoordelen of de conventietekst directe werking heeft of nadere wetgeving vereist. Artikel 51(1) zorgt er bovendien voor dat strengere nationale normen behouden blijven .

8. Praktische implicaties

8.1 Wetgever en beleidsmakers

Nationale wetgevers dienen lacunes in bestaande milieustrafwetgeving te identificeren, met name waar (i) risico-delicten (artikel 12) nog niet strafbaar zijn, (ii) verantwoordelijkheid van rechtspersonen beperkt is, of (iii) ecocidale schade niet afzonderlijk wordt gecriminaliseerd. Reguleringen voor invasieve soorten en habitatbescherming kunnen eveneens strafrechtelijke verankering behoeven.

8.2 Openbaar Ministerie en rechterlijke macht

Het OM krijgt ruimere jurisdictie-voorwaarden (artikel 33) en kan vervolging ambtshalve instellen (artikel 38). Rechters zullen bij de strafmaat aggravating circumstances uit artikel 36 moeten afwegen en kunnen milieuschadeherstel bevelen (artikel 35(4)). Investeren in ecotoxicologische en financieel-forensische expertise is daarom aangewezen.

8.3 Bedrijfsleven

Bedrijven moeten hun compliance- en due-diligence-programma’s ijken op de conventienormen. Artikel 34(2) legt nadruk op supervisory failures: ontbreken van passend toezicht kan de rechtspersoon strafbaar maken. Sancties als intrekking vergunningen, uitsluiting van aanbestedingen en publicatie van vonnissen vergroten reputatie- en continuïteitsrisico’s .

8.4 Civil society

De (optionele) participatierechten onder artikel 39 openen de deur voor strategische strafklachten van milieu-NGO’s. Dit kan zowel rechtsontwikkeling stimuleren als publieke druk op handhavingsinstanties vergroten.

9. Conclusie

Het Verdrag inzake de Bescherming van het Milieu door Middel van Strafrecht vertegenwoordigt een mijlpaal in de Europese milieu- en strafrechtarchitectuur. Het:

• Codificeert strafrechtelijke aansprakelijkheid voor vervuiling, afvalcriminaliteit en biodiversiteitsdelicten;

• Verankert een expliciete categorie “bijzonder ernstige delicten” met ecocidale kenmerken;

• Verplicht staten om zowel natuurlijke als rechtspersonen effectief te sanctioneren, inclusief herstel van milieuschade;

• Waarborgt ruime jurisdictie en internationale samenwerking;

• Biedt procesrechten en (potentiële) participatiemogelijkheden voor slachtoffers en NGO’s.