De bestrijding van corruptie en het afpakken van crimineel vermogen vormen sinds jaar en dag kernonderdelen van het internationale strafrechtelijke samenwerkingskader. Binnen dat kader neemt het United Nations Convention against Corruption (UNCAC) een centrale positie in. Dit verdrag verplicht staten niet alleen tot het strafbaar stellen van corruptie, maar ook tot effectieve preventieve maatregelen, internationale samenwerking en – in het bijzonder – het traceren, bevriezen, confisqueren en teruggeven van crimineel verkregen vermogensbestanddelen. Vermogensontneming wordt in het UNCAC expliciet aangemerkt als een fundamenteel beginsel van internationale samenwerking.

In het kader van het door de Verenigde Naties ingerichte Mechanism for the Review of Implementation is Nederland beoordeeld op de uitvoering van onder meer de artikelen 5–14 en 51–59 UNCAC. Deze beoordeling heeft betrekking op de periode 2016–2021 en is vastgelegd in het Country Review Report of the Netherlands, gebaseerd op de situatie ten tijde van het virtuele landenbezoek in november 2020. Het rapport biedt een gedetailleerd overzicht van het Nederlandse juridische en institutionele stelsel op het terrein van corruptiebestrijding, wederzijdse rechtshulp en asset recovery.

Uit het rapport komt een overwegend positief beeld naar voren van de Nederlandse aanpak. Nederland beschikt over een breed palet aan strafrechtelijke, fiscale en administratieve instrumenten voor vermogensontneming en neemt actief deel aan internationale samenwerkingsnetwerken. Tegelijkertijd signaleren de beoordelende deskundigen dat de veelheid aan juridische grondslagen voor internationale rechtshulp en vermogensontneming in de praktijk ook knelpunten oplevert. Met name de toepassing en afbakening van verschillende rechtsbases voor wederzijdse rechtshulp en asset recovery wordt als complex en onvoldoende helder aangemerkt.

Deze constatering mondt uit in een concrete aanbeveling: Nederland zou de toepassing van de verschillende juridische grondslagen voor internationale rechtshulp en vermogensontneming moeten verduidelijken, bijvoorbeeld door het ontwikkelen van een asset recovery guide. In deze blog wordt deze aanbeveling geplaatst binnen het bredere kader van het UNODC-rapport en wordt uiteengezet waarom juist op dit punt verdere verduidelijking noodzakelijk wordt geacht.

Juridisch kader en institutionele inrichting

Nederland heeft het UNCAC op 10 december 2003 ondertekend en het verdrag in 2006 bekrachtigd. Op grond van artikel 94 van de Grondwet heeft het verdrag rechtstreekse werking en voorrang boven nationale wetgeving. Het nationale kader voor corruptiebestrijding en vermogensontneming bestaat uit een samenstel van constitutionele bepalingen, strafrechtelijke en bestuursrechtelijke wetgeving en specifieke uitvoeringswetten, waaronder het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering, de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen (WOTS) en de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft).

Voor internationale rechtshulp in strafzaken met niet-EU-lidstaten fungeert de Central Authority for Mutual Legal Assistance in Criminal Matters binnen het Ministerie van Justitie en Veiligheid als centrale autoriteit. Voor vermogensontneming en -terugwinning is daarnaast een afzonderlijk Asset Recovery Office (ARO) ingericht, dat optreedt als nationaal aanspreekpunt voor de opsporing, bevriezing, inbeslagneming en confiscatie van criminele vermogensbestanddelen.

Asset recovery onder UNCAC

Hoofdstuk V van het UNCAC bevat een uitgebreid stelsel van verplichtingen inzake vermogensontneming en -teruggave. Artikel 51 van het Verdrag kwalificeert asset recovery als een fundamenteel beginsel en verplicht staten tot het bieden van een zo ruim mogelijke samenwerking en bijstand. Nederland heeft aangegeven te beschikken over een breed scala aan instrumenten voor de confiscatie van crimineel vermogen, zowel in het strafrechtelijke als in het fiscale en administratieve domein.

Het Nederlandse systeem kent zowel objectgerichte confiscatie als waarde-ontneming. Daarnaast kunnen in internationale context op basis van verdragen of het UNCAC zelf strafrechtelijke en financiële onderzoeken worden gestart naar in het buitenland behaalde criminele voordelen, waarbij opsporingsbevoegdheden zoals vermogensopsporing en beslag kunnen worden ingezet.

Wederzijdse rechtshulp en internationale samenwerking

Het rapport beschrijft dat Nederland in staat is om buitenlandse verzoeken tot confiscatie uit te voeren en dat dergelijke verzoeken ook in de praktijk zijn ontvangen en behandeld. Daarnaast kan Nederland eigen onderzoeken initiëren naar aanleiding van buitenlandse strafzaken, mits aan de vereisten van het nationale recht is voldaan. Voor de uitvoering van internationale rechtshulp wordt gebruikgemaakt van een netwerk van Internationale Rechtshulp Centra (IRC’s), waarin openbaar ministerie en politie samenwerken aan de afhandeling van rechtshulpverzoeken.

Sinds 1 juli 2018 is de mogelijkheid tot het verlenen van wederzijdse rechtshulp verder verruimd, doordat ook niet-verdragsrechtelijke verzoeken volledig kunnen worden uitgevoerd, zolang deze niet in strijd zijn met wettelijke bepalingen of het algemeen belang. Ter nadere structurering van de praktijk is per 1 maart 2020 het Protocol on International Legal Assistance in Criminal Matters in werking getreden. Dit protocol, aangeduid als soft law, beoogt meer checks and balances te introduceren bij rechtshulpverzoeken aan landen buiten de EU en verduidelijkt de verantwoordelijkheden van de betrokken instanties.

Successen en goede praktijken

De beoordelende deskundigen signaleren verschillende positieve elementen in de Nederlandse aanpak. Genoemd worden onder meer de instelling van twee registers voor uiteindelijk belanghebbenden (UBO-registers) en de multidisciplinaire aanpak van confiscatiezaken door het openbaar ministerie. Deze teams bestaan uit onder andere vermogensopspoorders, forensisch accountants, civielrechtelijke en internationaal-rechtelijke experts en gespecialiseerde officieren van justitie. Deze structuur maakt het mogelijk om al in een vroeg stadium van strafrechtelijke onderzoeken een confiscatiestrategie te ontwikkelen en vast te houden, ook wanneer zaken complex zijn en grensoverschrijdende vermogensstructuren kennen.

Knelpunten bij de uitvoering: onduidelijkheid over juridische grondslagen

Tegenover deze successen staat een expliciet door de UNODC geconstateerd knelpunt. In paragraaf 3.3 van het rapport wordt aanbevolen dat Nederland de toepassing van verschillende juridische grondslagen voor wederzijdse rechtshulp en asset recovery verduidelijkt. De beoordelaars constateren dat het bestaande juridische landschap – met een combinatie van verdragsrecht, nationale wetgeving en Europese instrumenten – in de praktijk complex is. Dit kan leiden tot onduidelijkheid bij de keuze van de juiste rechtsgrond voor internationale samenwerking, met name bij confiscatie en teruggaaf van vermogensbestanddelen.

Als concrete aanbeveling wordt genoemd het ontwikkelen van een asset recovery guide. Een dergelijke gids zou de verschillende beschikbare juridische routes systematisch in kaart kunnen brengen en verduidelijken wanneer welke grondslag moet worden toegepast. De aanbeveling is expliciet gekoppeld aan artikel 51 UNCAC, waarin het fundamentele karakter van vermogensontneming en -teruggave is vastgelegd.

Betekenis van de aanbeveling

De aanbeveling om de juridische grondslagen te verduidelijken, staat niet op zichzelf. Het rapport maakt duidelijk dat Nederland opereert binnen een uitgebreid netwerk van multilaterale en bilaterale verdragen en internationale samenwerkingsstructuren. Juist binnen een dergelijk gelaagd systeem is helderheid over bevoegdheden, procedures en toepasselijke rechtsinstrumenten van belang om de doeltreffendheid en snelheid van internationale rechtshulp te waarborgen.

De UNODC-beoordelaars formuleren de aanbeveling niet als een aanwijzing dat Nederland tekortschiet in zijn verplichtingen, maar als een verbeterpunt om de bestaande praktijk te stroomlijnen en transparanter te maken. Dit past binnen de bredere doelstelling van het reviewmechanisme, dat niet primair sanctionerend van aard is, maar gericht is op ondersteuning van staten bij de effectieve implementatie van het Verdrag.

Slotbeschouwing

Het Country Review Report of the Netherlands (2016–2021) schetst een beeld van een juridisch en institutioneel sterk ontwikkeld systeem voor corruptiebestrijding en vermogensontneming, met een uitgesproken internationale oriëntatie. Tegelijkertijd onderkent het rapport dat de complexiteit van het stelsel van wederzijdse rechtshulp en asset recovery vraagt om verdere verduidelijking van de toepasselijke juridische grondslagen. De aanbeveling om een asset recovery guide te ontwikkelen, markeert een concreet aangrijp