Hommeles rondom de hoge strafbeschikking: toetsingscommissie loopt leeg, OM kondigt beleid aan

De afgelopen week volgden de ontwikkelingen rond de buitengerechtelijke afdoening van grote fraudezaken elkaar snel op. Het begon met een artikel van Camil Driessen en Marcel Haenen in NRC, waarin de onvrede binnen de toetsingscommissie hoge transacties naar buiten kwam en bekend werd dat de voorzitter en een lid van de commissie hun vertrek aankondigden. Volgens die berichtgeving, weergegeven door Mr. Online, hangt dat vertrek samen met de keuze van het OM om grote strafzaken tegen bedrijven vaker met een hoge strafbeschikking dan met een hoge transactie af te doen, waardoor de commissie minder te toetsen krijgt. Diezelfde 16e juni reageerde het Openbaar Ministerie met een bericht op zijn website, waarin het het onderscheid tussen beide instrumenten uiteenzet en aankondigt beleid te ontwikkelen over de hoge strafbeschikking.

De kwestie raakt aan de bij de Tweede Kamer aanhangige Eerste Aanvullingswet bij het nieuwe Wetboek van Strafvordering, waarin voor hoge transacties en hoge ontnemingsschikkingen een rechterlijke toets is voorgesteld die voor de hoge strafbeschikking ontbreekt. Een rapportage van een aantal universiteiten voor de Tweede Kamer en een publieke bijdrage van een van de rapporteurs stellen die leemte aan de orde.

De aanleiding: berichtgeving in NRC

NRC berichtte over onvrede binnen de toetsingscommissie hoge transacties. Voorzitter Marcel van Oosten en bestuurslid Alice Faber stapten uit de toetsingscommissie. De reden die in de berichtgeving wordt genoemd, is dat het OM grote strafzaken tegen van fraude verdachte bedrijven met een strafbeschikking afdoet in plaats van met een transactie, waardoor de commissie wordt omzeild. De commissie zou jaarlijks ongeveer tien transacties toetsen, terwijl dat er in de praktijk minder waren en vorig jaar geen enkele. Volgens de berichtgeving stelde de opgestapte voorzitter dat het OM sinds 2021 minstens 23 keer een strafbeschikking van 200.000 euro of meer aan rechtspersonen heeft opgelegd in zaken die voor een hoge transactie in aanmerking zouden kunnen komen en die de commissie had moeten toetsen. De berichtgeving wijst er daarbij op dat een hoge transactie doorgaans gepaard gaat met een uitgebreid feitenrelaas en het toetsingsadvies van de commissie, terwijl een strafbeschikking minder zicht biedt op de afweging en op de gedragingen van de betrokken onderneming.

Transactie en strafbeschikking: het onderscheid volgens het OM

In zijn reactie benadrukt het OM dat een hoge strafbeschikking een principieel ander instrument is dan de hoge transactie. Bij een transactie gaat het om een consensuele afdoening: door te voldoen aan voorwaarden, vaak betaling van een geldsom en het treffen van maatregelen, voorkomt een verdachte strafvervolging, terwijl een formele schuldvaststelling uitblijft. Bij een strafbeschikking legt het OM zelf een straf op, met als gevolg dat sprake is van strafvervolging en van schuldvaststelling door de officier van justitie. Het OM noemt het opleggen van een strafbeschikking om die reden zwaarder dan het sluiten van een transactie. Een transactie kan volgens het OM voor een verdachte rechtspersoon voordelen hebben, omdat deze in het zakelijke verkeer kan blijven meedoen bij aanbestedingen en vergunningen en omdat een formele schuldvaststelling achterwege blijft.

Het OM licht toe dat het tegenwoordig een transactie meer op zijn plaats acht bij een bekennende verdachte die voor het eerst de fout in is gegaan en maatregelen treft om herhaling te voorkomen. Erkent een verdachte de feiten niet, of is sprake van recidive zonder preventieve maatregelen, dan acht het OM een hoge transactie minder aangewezen. Het OM wijst erop dat het sinds de Wet OM-afdoening uit 2008 de wettelijke ruimte heeft om met een strafbeschikking zelf een straf op te leggen, en dat het daar steeds vaker voor kiest om verstopping van de strafrechtsketen te voorkomen. Daarbij speelt volgens het OM mee dat een rechterlijke procedure in financieel ingewikkelde zaken lang duurt en bij een veroordeling vaak eindigt in een boete die door de lange duur lager uitvalt, terwijl een strafbeschikking de rechtspraak niet en het OM minder belast.

De toetsingscommissie hoge transacties

De toetsingscommissie hoge transacties werd in 2020 ingesteld door het College van procureurs-generaal, in afwachting van een wettelijke regeling waarbij hoge transacties door de rechter worden getoetst. De commissie kwam er na kritiek vanuit politiek en samenleving op de vrees dat rechtspersonen hun strafvervolging te makkelijk konden afkopen. De grondslag is de in september 2020 in werking getreden Aanwijzing hoge transacties, waarvan de achtergrond en strekking zijn beschreven in de consultatiestukken op BijzonderStrafrecht.nl, en waarin het begrip hoge transactie is afgebakend tot transacties met een boete van minimaal 200.000 euro en transacties met een totale waarde van minimaal 1.000.000 euro. De belangrijkste taak van de commissie is het adviseren van het College over de vraag of het OM terecht en niet te lichtvaardig wil afzien van strafoplegging. Het OM omschrijft dit als een marginale toets, waarover een eerdere analyse op BijzonderStrafrecht.nl constateerde dat de eerste adviezen sterke overlap vertoonden met het feitenrelaas en het persbericht van het OM, met de vraag welke meerwaarde de advisering voor de transactiepraktijk heeft.

Volgens de reactie van het OM kent de commissie de volgende samenstelling: Jan Crijns, Frits van Straelen, Lida de Jonge, Hendrik Jan Biemond en per 1 juni 2026 Hanneke Schipper-Spanninga als nieuwe voorzitter. Crijns en Biemond verlaten de commissie in verband met andere werkzaamheden. Het OM schrijft de kritiek van Marcel van Oosten en Alice Faber te kennen, maar op enkele punten andere keuzes te hebben gemaakt, onder meer door de benoemingstermijn van commissieleden te maximeren met het oog op aansluiting bij de actuele casuïstiek. Het OM geeft aan de commissie in nieuwe zaken voortaan vooraf meer informatie over het bewijs te verstrekken, en stelt dat de commissie bezwaar kan blijven maken tegen voorgenomen benoemingen. Het OM betreurt het vertrek van Van Oosten en Faber, spreekt waardering uit voor hun inzet en stelt dat de tot nu toe verstrekte informatie steeds voldoende is geweest om de gevraagde adviezen uit te brengen. Daarmee neemt het OM stelling tegen de suggestie dat de onafhankelijke advisering zou zijn belemmerd.

De hoge strafbeschikking in de praktijk

Het OM gebruikt de strafbeschikking de laatste jaren ook als grondslag voor hoge geldboetes aan rechtspersonen. Twee recente voorbeelden betreffen het strafrechtelijke onderzoek naar dividendstripping. Op 28 mei 2025 legde het OM in een persbericht over ABN AMRO een strafbeschikking op in de vorm van een geldboete van 14 miljoen euro wegens medeplichtigheid aan het opzettelijk doen van onjuiste belastingaangiften door een andere bank. Op 27 november 2025 volgde een strafbeschikking aan Morgan Stanley, die volgens NOS een boete van 101 miljoen euro betreft, de hoogste in een dividendstrippingzaak in Nederland. Zoals het FIOD-jaarverslag 2025 op BijzonderStrafrecht.nl beschrijft, vormden beide zaken het eerste afgeronde strafrechtelijke dividendstrippingonderzoek in Nederland. In beide gevallen voorkwamen de banken met de strafbeschikking een rechterlijke procedure; uit de berichtgeving op banken.nl blijkt dat bij Morgan Stanley de dagvaarding en de zittingsdata al klaarlagen voordat de bank alsnog instemde.

Deze praktijk staat in contrast met de oorspronkelijke bedoeling van de strafbeschikking. Bij de invoering van de Wet OM-afdoening was de strafbeschikking gedacht voor veelvoorkomende en lichtere criminaliteit, waarbij de transactie op termijn zou vervallen. Dat laatste is nooit gebeurd, en in de financieel-economische praktijk wordt de strafbeschikking inmiddels benut voor zeer hoge vermogenssancties. Het OM wijst erop dat bij hoge transacties altijd een persbericht wordt gepubliceerd vanwege het uitblijven van een openbare terechtzitting, en dat dit doorgaans ook gebeurt bij hoge strafbeschikkingen aan rechtspersonen. Tegelijk laat het cijfermateriaal een bredere verschuiving zien: volgens de cijfers waarnaar de hierna te bespreken rapportage verwijst, steeg het aandeel misdrijfzaken dat met een strafbeschikking wordt afgedaan van 18 procent in 2014 naar 25 procent in 2024.

De Eerste Aanvullingswet en de rechterlijke toets

De kwestie raakt aan het wetgevingstraject voor het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Blijkens het wetgevingstraject van de Rijksoverheid werd de Eerste Aanvullingswet op 24 maart 2026 bij de Tweede Kamer ingediend (Kamerstukken II 2025/26, 36913). In de bijbehorende memorie van toelichting wordt de transactie overgeheveld van het Wetboek van Strafrecht naar het Wetboek van Strafvordering en in toepassingsbereik beperkt, en wordt blijkens de consultatieanalyse op BijzonderStrafrecht.nl een rechterlijke toets geïntroduceerd bij voorgenomen hoge transacties en bij voorgenomen hoge ontnemingsschikkingen. Die toets verloopt via een verlofprocedure bij het gerechtshof en komt in de plaats van de toetsing door de toetsingscommissie. De drempel ligt bij een boetecomponent van 200.000 euro of een totale transactiewaarde van 1.000.000 euro. In die procedure worden de verdachte en de rechtstreeks belanghebbende, zoals het slachtoffer, gehoord; de behandeling zelf is niet openbaar, terwijl de beslissing op een openbare zitting wordt uitgesproken. De introductie van deze toets ligt in lijn met een eerder aangenomen motie-Van Nispen/Van Oosten.

Het nieuwsbericht van de Rijksoverheid over de aanvullingswet vermeldt dat de wet het OM daarnaast de mogelijkheid geeft om bij strafbeschikking voorwaardelijke straffen op te leggen, en dat het nieuwe wetboek op 1 april 2029 in werking moet treden. Voor de hoge strafbeschikking voorziet het wetsvoorstel niet in een met de transactie vergelijkbare rechterlijke toets. In zijn advies van 12 november 2025 plaatste de Afdeling advisering van de Raad van State op onderdelen kritische kanttekeningen bij de aanvullingswet, waarvan een deel niet door de wetgever is overgenomen.

De kritiek van de universiteiten op de leemte rond de hoge strafbeschikking

In een rapportage die een aantal universiteiten in opdracht van de Tweede Kamer opstelde over de Eerste Aanvullingswet, gedateerd 18 mei 2026, signaleren de rapporteurs dat het OM de strafbeschikking inmiddels benut voor zeer hoge geldboetes en voor het impliciet ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel via een zogenoemde afroomboete in combinatie met verbeurdverklaring. Die combinatie kan volgens de rapporteurs de drempel van 1.000.000 euro ruim overschrijden, zonder dat aanvullende toetsing geldt. Zij schrijven dat niet valt in te zien waarom voor dergelijke strafbeschikkingen geen aanvullende rechtsbeschermende waarborgen zouden moeten gelden, vergelijkbaar met de voorgestelde regelingen voor de hoge transactie en de hoge ontnemingsschikking.

Een van de rapporteurs, Joep Lindeman, plaatste deze week ook een bijdrage op LinkedIn waarin hij de ontwikkeling rond de toetsingscommissie en de hoge strafbeschikking duidt. Hij wijst erop dat er voor hoge transacties een toetsingscommissie bestaat en een wettelijke rechterlijke toets in voorbereiding is, terwijl voor gelijksoortige buitengerechtelijke afdoeningen via de strafbeschikking geen vergelijkbare regeling is getroffen. Volgens Lindeman gebruikt het OM de strafbeschikking inmiddels voor hoge schikkingen waarvoor het instrument oorspronkelijk niet was bedoeld, terwijl in de wetsgeschiedenis niet uitdrukkelijk is vastgelegd dat dit nooit de bedoeling was. Hij verwijst daarbij naar het standpunt uit de rapportage dat aanvullende waarborgen voor de hoge strafbeschikking voor de hand liggen, en noemt de aankondiging van het OM dat er beleid komt en aan transparantie wordt gewerkt enerzijds positief, maar tegelijk aanleiding voor verdere vragen.

De rapporteurs plaatsen bij de wetssystematiek een scherpere observatie. Zij wijzen erop dat het risico bestaat dat met de aanvullingswet een nieuwe verlofprocedure in het wetboek wordt opgenomen die het OM vervolgens links laat liggen, omdat het in het kader van de strafbeschikking sneller en zelfstandiger kan opereren. In die lezing dreigt de verlofprocedure bij de hoge transactie een dode letter te worden en loopt de regeling achter de praktijk aan. De rapporteurs stellen daarom de vraag of het niet verstandig zou zijn ook de hoge strafbeschikking aan een rechterlijke toets te onderwerpen, mede met het oog op de consistentie van de regeling en de schijn van klassenjustitie die zonder enige controle kan ontstaan. Zij merken verder op dat de memorie van toelichting geen duidelijke visie bevat op de gewenste ontwikkeling van de buitengerechtelijke afdoening, terwijl die visie van belang is om de verschillende instrumenten in hun onderlinge samenhang te beoordelen.

De poortwachtersfunctie en het risico van forumshopping

Een tweede lijn in de rapportage betreft de poortwachtersfunctie van het OM. Het OM bepaalt welke zaken aan de rechter worden voorgelegd en welke buitengerechtelijk worden afgedaan, en het beschikt daarbij over een breed palet aan afdoeningsmodaliteiten: de strafbeschikking, de transactie, de ontnemingsschikking, het voorwaardelijk sepot en, na het uitbrengen van een procesinleiding, de verkorte afdoening via procesafspraken. De rapporteurs wijzen erop dat in de literatuur meermaals is gewezen op het risico van forumshopping, waarbij niet langer transparant is wanneer en op welke gronden voor een bepaalde modaliteit wordt gekozen. Daarbij speelt dat de afhandeling via strafbeschikkingen en transacties niet in het openbaar geschiedt, waardoor er minder zicht is op deze praktijk. Naast de rechtsbescherming van personen die belang hebben bij vervolging, noemen de rapporteurs ook de externe openbaarheid, de rechtsvormende taak van de rechter en de materiële waarheidsvinding als belangen die met een procedure voor de rechter zijn gediend.

De rapporteurs constateren in dit verband dat belangrijke beleidsregels sinds 2023 niet zijn geactualiseerd, terwijl het OM in 2025 wel aankondigde binnen de grenzen van de wet meer gebruik te willen maken van de strafbeschikking. Dat beleidsvoornemen veroorzaakte commotie in de Tweede Kamer, mede omdat het OM aanvankelijk weinig transparant was geweest over een tijdelijke instructie. Afgesproken werd onderzoeken van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum en van de procureur-generaal bij de Hoge Raad af te wachten alvorens de strafbeschikking verder te intensiveren. Tegen die achtergrond geven de rapporteurs de Kamer in overweging om de bewindslieden te vragen nauwkeuriger in kaart te brengen welke beleidsvorming zij op dit vlak wensen.

Het aangekondigde beleid en het toezicht van de procureur-generaal

Het OM kondigt in zijn reactie aan beleid te ontwikkelen over de hoge strafbeschikking, waarin wordt beschreven wanneer deze op zijn plaats is en hoe de procedure verloopt. Voor een deel betreft dat een codificatie van bestaande praktijk, en in voorkomende gevallen zal ook een persbericht worden uitgebracht, voor zover dat niet strijdt met de rechten van de verdachte. Daarnaast bekijkt het OM of de transparantie over de praktijk kan worden vergroot en of in de procedure extra waarborgen kunnen worden ingebouwd. Het OM meldt verder dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad een toezichthoudend onderzoek start naar de wijze waarop het OM gebruikmaakt van de bevoegdheden tot het uitvaardigen van hoge transacties en hoge strafbeschikkingen. Het College zegt positief te staan tegenover dat voornemen, de resultaten af te wachten en deze te willen betrekken bij de verdere beleidsvorming, en het zal in vervanging van de vertrekkende leden voorzien. Hoe dit aangekondigde beleid zich zal verhouden tot de keuze van de wetgever om de hoge strafbeschikking buiten de rechterlijke verlofprocedure te houden, blijft op dit moment open.

Afsluiting

Binnen een week volgden een NRC-artikel over het vertrek uit de toetsingscommissie, een reactie van het Openbaar Ministerie op zijn eigen website en een reeks publieke duidingen elkaar op. Het OM heeft aangekondigd beleid te ontwikkelen over de hoge strafbeschikking, de transparantie te bezien en extra waarborgen te onderzoeken. De rechterlijke toets in de bij de Tweede Kamer aanhangige Eerste Aanvullingswet ziet op hoge transacties en hoge ontnemingsschikkingen, terwijl de hoge strafbeschikking daar buiten valt. De parlementaire behandeling van de aanvullingswet moet nog plaatsvinden, met inbreng voor het verslag voorzien op 25 juni 2026, en de rapportage van de universiteiten heeft de samenhang tussen de afdoeningsmodaliteiten en de ontbrekende toets bij de hoge strafbeschikking als aandachtspunt benoemd. Het toezichthoudende onderzoek van de procureur-generaal bij de Hoge Raad naar het gebruik van deze bevoegdheden moet nog worden uitgevoerd, evenals de aangekondigde onderzoeken van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum.