Hof van Justitie stelt voorwaarden aan inbeslagneming van e-mails en persoonlijke gegevensdragers door een mededingingsautoriteit

Op 16 juli 2026 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie, in Grote kamer, uitspraak gedaan in drie gevoegde prejudiciële zaken die zijn ingediend door de Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, de Portugese rechter voor mededinging, regulering en toezicht. De procedures gaan over inspecties die de Autoridade da Concorrência, de Portugese mededingingsautoriteit, heeft verricht in de bedrijfsruimten van drie ondernemingen in het kader van onderzoeken naar mededingingsbeperkende praktijken. Tijdens die inspecties heeft de autoriteit e-mails van werknemers onderzocht en computerbestanden in beslag genomen, telkens op grond van een voorafgaande toestemming van het Portugese openbaar ministerie en zonder machtiging van een rechter. De verwijzende rechter heeft het Hof gevraagd of dergelijke e-mails onder de bescherming van artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vallen en of de inbeslagneming zonder voorafgaande rechterlijke toestemming verenigbaar is met dat artikel. Het Hof beantwoordt die vragen aan de hand van de artikelen 7 en 8 van het Handvest, verordening (EG) nr. 1/2003 en richtlijn (EU) 2019/1.

De achtergrond van de drie zaken

De mededingingsautoriteit had in verschillende sectoren onderzoeken geopend naar mogelijke inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU. In zaak C-258/23 ging het om een vermeende onderling afgestemde feitelijke gedraging die tot een prijsverhoging zou hebben geleid bij teleradiologiediensten voor ziekenhuizen van de nationale gezondheidsdienst. Zaak C-259/23 betrof een mogelijk kartel over de prijzen van COVID-19-tests die aan de Portugese volksgezondheidsautoriteiten werden gevraagd. Zaak C-260/23 zag op een vermoeden van misbruik van een machtspositie bij de verwerking van betalingen.

De autoriteit achtte inspecties in de bedrijfsruimten van de betrokken vennootschappen noodzakelijk en verkreeg daarvoor een volmacht van het openbaar ministerie. Op grond van die volmacht mocht zij alle documenten in beslag nemen die rechtstreeks of indirect verband hielden met de vermeende praktijken, waaronder e-mails en interne stukken, en de daarin vervatte informatie onderzoeken en kopiëren. Bij de inspecties bij twee van de ondernemingen was uitgesloten dat bewijsmateriaal werd verzameld in ruimten die zijn bestemd voor gezondheidszorg en voor de archivering van documenten die onder het medisch beroepsgeheim vallen. Tijdens de inspecties, die van januari 2021 tot en met maart 2022 plaatsvonden, werden respectievelijk 1.405, 731 en 10.797 computerbestanden in beslag genomen. De ondernemingen hebben de rechtmatigheid van die inspecties aangevochten bij de verwijzende rechter.

De prejudiciële vragen

De verwijzende rechter stelde drie vragen. De eerste vraag betrof de kwalificatie van de per e-mail verzonden zakelijke documenten als correspondentie in de zin van artikel 7 van het Handvest. De tweede vraag was of dat artikel zich verzet tegen de inbeslagneming van zakelijke e-mailcommunicatie tussen leidinggevenden en werknemers in het kader van een onderzoek naar door artikel 101 VWEU verboden praktijken. De derde vraag zag op de omstandigheid dat de toestemming voor die inbeslagneming werd verleend door het openbaar ministerie, dat naar Portugees recht autonoom is en tot taak heeft strafvervolging in te stellen en de democratische rechtsstaat te verdedigen. Het Hof heeft de tweede en de derde vraag samen behandeld en geherformuleerd, zodat daarbij ook artikel 8 van het Handvest, dat het recht op bescherming van persoonsgegevens beschermt, wordt betrokken.

Zakelijke e-mails als communicatie onder artikel 7 van het Handvest

Op de eerste vraag antwoordt het Hof dat zakelijke e-mails die tussen werknemers en bestuurders van een onderneming worden uitgewisseld via het e-mailverkeer van die onderneming, onder het begrip communicatie in de zin van artikel 7 van het Handvest vallen. Het Hof wijst erop dat de term correspondentie in dat artikel is vervangen door communicatie om rekening te houden met de technische ontwikkelingen. Overeenkomstig artikel 52, derde lid, van het Handvest komt aan artikel 7 dezelfde inhoud en reikwijdte toe als aan artikel 8 van het EVRM, zoals uitgelegd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

Uit die rechtspraak volgt dat communicatie vanuit bedrijfsruimten onder de begrippen privéleven en correspondentie kan vallen. De kwalificatie als communicatie staat los van de vraag of de e-mails al zijn ontvangen, gelezen, ongelezen of verwijderd, of zij vanuit bedrijfsruimten of vanaf bedrijfsapparatuur zijn verzonden, of het adres van afzender of geadresseerde dat van een rechtspersoon is, en of de inhoud al dan niet privé is. Het feit dat een e-mail als zakelijk kan worden aangemerkt, ontneemt haar dus niet de bescherming van artikel 7. Een interne regel die werknemers verbiedt bedrijfsmiddelen voor privédoeleinden te gebruiken, doet aan die kwalificatie niet af. De bescherming strekt zich mede uit tot de persoonsgegevens die door dergelijke zakelijke e-mails worden gegenereerd, die eveneens door artikel 8 van het Handvest worden beschermd.

Inbeslagneming zonder voorafgaande rechterlijke toestemming

Op de tweede en de derde vraag antwoordt het Hof dat de artikelen 7 en 8 van het Handvest zich er niet tegen verzetten dat e-mails tussen werknemers en bestuurders zonder voorafgaande toestemming van een rechter in beslag worden genomen tijdens een inspectie door een nationale mededingingsautoriteit in de bedrijfs- of handelsruimte van ondernemingen die worden verdacht van inbreuken op artikel 101 of artikel 102 VWEU. Daaraan verbindt het Hof de voorwaarde dat is voorzien in een strikt wettelijk kader voor de bevoegdheden van die autoriteit en in passende en toereikende waarborgen tegen misbruik en willekeur, zoals een effectieve rechterlijke toetsing achteraf.

Het Hof komt tot dat oordeel via het toetsingskader van artikel 52, eerste lid, van het Handvest. De rechten van de artikelen 7 en 8 hebben geen absolute gelding; beperkingen zijn mogelijk indien zij bij wet zijn voorzien, de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigen, beantwoorden aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Het waarborgen van onvervalste mededinging op de interne markt merkt het Hof aan als een dergelijke doelstelling van algemeen belang. Bij de evenredigheid overweegt het Hof dat e-mails die in een zakelijk kader worden uitgewisseld, een van de belangrijkste bronnen vormen waarover mededingingsautoriteiten beschikken om mededingingsbeperkende gedragingen op te sporen, en dat geen even doeltreffend en minder ingrijpend alternatief voorhanden is. Waar doorzoekingen en inbeslagnemingen worden verricht, moeten de nationale wetgeving en praktijk passende en toereikende waarborgen tegen misbruik bieden.

Het Hof stelt vast dat noch artikel 20, zesde en zevende lid, van verordening nr. 1/2003, noch artikel 6, derde lid, van richtlijn 2019/1 voor inspecties in bedrijfsruimten een voorafgaande toestemming van een nationale rechterlijke instantie of een onafhankelijke bestuurlijke instantie vereist, ook niet wanneer e-mails in beslag worden genomen. Die bepalingen verwijzen naar het nationale recht, waarbij de lidstaten kunnen bepalen dat voor de uitoefening van de inspectiebevoegdheden toestemming van een gerechtelijke autoriteit is vereist. In de betrokken zaken is de toestemming verleend door het Portugese openbaar ministerie. Wanneer de voorafgaande toestemming niet door een rechter maar door het openbaar ministerie wordt verleend, is volgens het Hof van wezenlijk belang dat voor de betrokkenen achteraf een procedure van volledige rechterlijke toetsing openstaat, waarin ook de toelaatbaarheid van het verzamelde bewijsmateriaal kan worden beoordeeld.

Het voorbehoud voor persoonlijke gegevensdragers

Voor een specifieke situatie maakt het Hof een voorbehoud. Wanneer onderzoekers bij een inspectie in bedrijfsruimten mobiele telefoons, computers of andere gegevensdragers in beslag nemen die niet aan de onderneming toebehoren, maar aan natuurlijke personen zoals bestuurders en werknemers, moet de toegang tot de gegevens op die apparaten, in voorkomend geval na verzegeling, worden onderworpen aan een voorafgaande toetsing door een rechter of een onafhankelijke bestuurlijke instantie. Het Hof overweegt dat dergelijke apparaten zowel voor privédoeleinden als voor professionele doeleinden kunnen worden gebruikt, dat de toegang daartoe zeer nauwkeurige conclusies over het privéleven van de betrokkene mogelijk kan maken en dat de gegevens onder de bijzondere categorieën van verordening (EU) 2016/679 kunnen vallen. In die gevallen kan sprake zijn van een ernstige of zelfs bijzonder ernstige inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten.

Voor dit onderdeel sluit het Hof aan bij zijn arrest van 4 oktober 2024 in de zaak C-548/21 (Landeck), over de toegang tot op een mobiele telefoon opgeslagen persoonsgegevens. De met de toetsing belaste rechter of instantie moet over alle bevoegdheden beschikken om een juist evenwicht te verzekeren tussen de belangen van het onderzoek en de rechten op eerbiediging van het privéleven en op bescherming van persoonsgegevens van de personen op wie de gegevens betrekking hebben. Het Hof voegt daaraan toe dat het in beginsel aan het nationale recht is om de regels over de toelaatbaarheid van het verzamelde bewijsmateriaal vast te stellen, met inachtneming van het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel. In de verwijzingsbeslissing was niet gespecificeerd op welke dragers de betrokken e-mails werden bewaard, zodat niet kan worden uitgesloten dat het mede ging om apparaten die aan bestuurders en werknemers toebehoorden.

Het Nederlandse kader

De Autoriteit Consument en Markt ontleent haar bevoegdheid om bedrijfsruimten te betreden en zakelijke gegevens in te zien en te kopiëren aan de artikelen 5:15 en 5:17 van de Algemene wet bestuursrecht en, bij toepassing van de Unieregels, aan artikel 20 van verordening nr. 1/2003. Voor een bedrijfsbezoek en het veiligstellen van digitale gegevens is naar Nederlands recht in beginsel geen voorafgaande rechterlijke machtiging vereist; voor het betreden van een woning geldt die eis wel. De werkwijze bij digitaal onderzoek is neergelegd in de ACM Werkwijze voor onderzoek in digitale gegevens, met een afzonderlijke werkwijze voor het geheimhoudingsprivilege van de advocaat op grond van de Mededingingswet.

Het Gerechtshof Den Haag heeft in een mededingingszaak geoordeeld dat het ontbreken van een voorafgaande rechterlijke machtiging bij een bedrijfsbezoek door de Autoriteit Consument en Markt geen schending van grondrechten oplevert, omdat het Nederlandse recht andere adequate en effectieve waarborgen tegen misbruik en willekeur biedt, onder meer in de vorm van rechterlijke controle achteraf in een kortgedingprocedure (ECLI:NL:GHDHA:2019:470). Feitelijke toezichtshandelingen zoals het kopiëren van gegevens kunnen niet bij de bestuursrechter worden aangevochten, zodat de betwisting daarvan via de civiele kortgedingrechter verloopt.

Afsluiting

Het Hof heeft de drie prejudiciële vragen beantwoord en de zaken terugverwezen naar de verwijzende rechter. Die rechter moet met inachtneming van de gegeven uitleg beoordelen of de door de mededingingsautoriteit verrichte inbeslagnemingen rechtmatig zijn, waaronder de vraag of is voorzien in een strikt wettelijk kader en in passende en toereikende waarborgen, en of de toegang tot eventuele persoonlijke gegevensdragers aan een voorafgaande toetsing is onderworpen. Het arrest is gewezen door de Grote kamer, na conclusies van advocaat-generaal L. Medina van 20 juni 2024 en 23 oktober 2025.

Klik hier voor de volledige uitspraak.