Frankrijk overweegt afschaffing van de CJIP: een opmerkelijke wending

Het Franse parlement buigt zich over een wetsvoorstel dat, als het wordt aangenomen, een einde zou maken aan de Convention Judiciaire d'Intérêt Public, oftewel de CJIP. Franse strafrechtadvocaten hebben aan Global Investigations Review laten weten dat de voorgestelde wet "verwoestende gevolgen" zou hebben voor het vermogen van het Openbaar Ministerie om bedrijven aan te pakken. Dat is nogal een statement, en het verdient nadere beschouwing.

Een succesverhaal onder druk

De CJIP werd in 2016 in het leven geroepen door de Sapin II-wet als Frans equivalent van de Angelsaksische deferred prosecution agreement. Het mechanisme stelt het Openbaar Ministerie in staat om met rechtspersonen die verdacht worden van corruptie, belastingfraude of (sinds 2020) milieudelicten een schikking te treffen buiten de strafrechter om, in ruil voor een boete, de implementatie van een complianceprogramma en eventueel schadevergoeding aan slachtoffers.

De cijfers spreken voor zich. Sinds 2016 zijn er meer dan 20 CJIP's goedgekeurd, goed voor gezamenlijk bijna 4 miljard euro aan boetes. De gemiddelde boete bedraagt circa 53 miljoen euro, nog afgezien van de drie hoogste boetes. Het meest aansprekende voorbeeld is ongetwijfeld de Airbus-CJIP uit 2020, die in samenwerking met de Britse SFO en het Amerikaanse DOJ tot stand kwam en resulteerde in een totale boete van 3,6 miljard euro. Recentelijk sloot het PNF nog een CJIP met Crédit Agricole CIB ter waarde van ruim 88 miljoen euro in de zogenoemde "Cum Cum"-belastingfraudezaak.

Wat mij betreft is de CJIP daarmee uitgegroeid tot een onmisbaar instrument in het arsenaal van de Franse handhavingsautoriteiten.

Waarom nu afschaffen?

Het wetsvoorstel komt op een bijzonder moment. Het Parquet National Financier heeft pas in januari 2023 herziene richtlijnen uitgebracht om de CJIP-procedure transparanter en voorspelbaarder te maken. Die richtlijnen leggen meer nadruk op vrijwillige zelfmelding, medewerking te goeder trouw en de vertrouwelijkheid van onderhandelingen. Het PNF heeft er alles aan gedaan om bedrijven te stimuleren zich coöperatief op te stellen. En nu zou het hele mechanisme van tafel kunnen verdwijnen?

De politieke context biedt enige verklaring. Frankrijk kent al geruime tijd een instabiele politieke situatie, met wisselende regeringen zonder meerderheid in de Nationale Vergadering. In dat klimaat kunnen wetsvoorstellen opduiken die meer zijn ingegeven door politieke profilering dan door een gedegen analyse van het handhavingslandschap. Of dat hier het geval is, valt op dit moment niet met zekerheid te zeggen.

De internationale dimensie

Het zou merkwaardig zijn als Frankrijk nu juist een stap terug zou zetten, terwijl het land zich de afgelopen jaren juist heeft gepositioneerd als serieuze gesprekspartner van het Amerikaanse DOJ en de Britse SFO. De Airbus-zaak, de Société Générale-CJIP uit 2018 en de Technip-CJIP zijn stuk voor stuk voorbeelden van grensoverschrijdende samenwerking die zonder het CJIP-mechanisme vrijwel ondenkbaar zouden zijn geweest. Die internationale geloofwaardigheid is niet zomaar opgebouwd.

Daar komt bij dat het PNF en de Agence Française Anticorruption (AFA) in maart 2023 gezamenlijke richtlijnen hebben gepubliceerd over interne anticorruptieonderzoeken. Het gehele handhavingsecosysteem is gebouwd rond het uitgangspunt dat bedrijven een prikkel hebben om mee te werken. Neem die prikkel weg, en het is de vraag wat ervoor in de plaats komt.

Kritiek op de CJIP bestond al langer

Het zou overigens onjuist zijn om te doen alsof de CJIP een onomstreden instrument is. Transparency International wees er al in 2020 op dat slachtoffers van corruptie nauwelijks een rol spelen in het CJIP-proces: zij kunnen hun schade weliswaar vorderen, maar nemen niet deel aan de onderhandelingen en kunnen de overeenkomst niet aanvechten. Bovendien is geen enkel bedrijf ooit zelf aan de basis gestaan van de aangifte van de corruptiefeiten die uiteindelijk via een CJIP werden afgedaan. De CJIP dreigt daarmee eerder een risicomanagement-instrument te worden dan een daadwerkelijke sanctie, zo luidde de kritiek.

Ook de verhouding tot natuurlijke personen is problematisch. De CJIP geldt uitsluitend voor rechtspersonen. Individuen die betrokken zijn bij dezelfde feiten kunnen wél strafrechtelijk vervolgd worden en zijn aangewezen op de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC), de Franse guilty plea procedure. Dat levert in de praktijk complexe situaties op, zoals bleek toen het Hof van Cassatie in november 2023 oordeelde dat een CJIP met een rechtspersoon niet in de weg staat aan de vervolging van een betrokken individu.

Wat staat er op het spel?

Toch is de vraag of afschaffing het juiste antwoord is op deze legitieme kritieken. Zonder de CJIP resteert het klassieke strafproces, dat in complexe financieel-economische zaken notoir langdurig en kostbaar is. De boetes die via CJIP's zijn geïnd, bijna vier miljard euro, zouden via reguliere strafvervolging waarschijnlijk nooit in die omvang zijn gerealiseerd.

De bredere trend in Europa gaat bovendien juist de andere kant op. Het Verenigd Koninkrijk werkt al decennia met DPA's, Duitsland kent soortgelijke mechanismen voor ondernemingsstrafrecht, en ook op EU-niveau wordt nagedacht over geharmoniseerde instrumenten. Dat Frankrijk zich nu als enige grote jurisdictie zou terugtrekken uit dit model, zou een opmerkelijk signaal zijn.

Wordt vervolgd

Het is nog onzeker of het wetsvoorstel voldoende steun zal krijgen in het huidige politieke klimaat. Maar alleen al het feit dat dit serieus wordt overwogen, is noemenswaardig. Bedrijven die in Frankrijk actief zijn en te maken hebben met compliance-vraagstukken, doen er verstandig aan deze ontwikkeling nauwlettend te volgen. Mocht de CJIP inderdaad worden afgeschaft, dan verandert het speelveld fundamenteel, niet alleen voor het PNF, maar ook voor de bedrijven die tot nu toe konden rekenen op een voorspelbaar en transparant schikkingsmechanisme.

En dat zou, wat mij betreft, bepaald geen verbetering zijn.