Openbaarmaking van boetebesluiten onder de Woo: Afdeling bestuursrechtspraak schept duidelijkheid

Op 18 maart 2026 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan in het hoger beroep van een online kansspelaanbieder tegen een bestuurlijke boete van € 400.000 die de Kansspelautoriteit (Ksa) had opgelegd wegens het versturen van reclame-e-mails aan jongvolwassenen. De uitspraak raakt aan meerdere kwesties die voor de handhavingspraktijk van het kansspelrecht van belang zijn: de reikwijdte van het reclameverbod voor jongvolwassenen, het lex certa-beginsel bij open geformuleerde bestuursrechtelijke normen, de evenredigheid van bestuurlijke boetes en de bevoegdheid tot actieve openbaarmaking van boetebesluiten onder de Wet open overheid (Woo). De Afdeling verwerpt alle hogerberoepsgronden en bevestigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag. Daarmee is de boete onherroepelijk en krijgt de praktijk op elk van deze punten nadere richting.

De feiten: reclame-e-mails in de beginfase van de gereguleerde markt

De zaak speelt tegen de achtergrond van de openstelling van de Nederlandse online kansspelmarkt op 1 oktober 2021, toen de eerste vergunningen op grond van de Wet kansspelen op afstand werden verleend. De betrokken vergunninghouder heeft in de periode van 8 december 2021 tot en met 7 maart 2022 e-mails met reclame en bonusaanbiedingen verstuurd aan het volledige klantenbestand dat zich voor reclame had aangemeld. Onder die ontvangers bevonden zich ook spelers in de leeftijdscategorie van 18 tot 24 jaar, de zogenoemde jongvolwassenen. Op grond van artikel 2, vierde lid, aanhef en onder a, van het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen (Bwrvk) is het vergunninghouders niet toegestaan hun wervings- en reclameactiviteiten op deze groep te richten.

De Ksa legde in januari 2023 een boete op van € 400.000, bestaande uit een basisbedrag van € 350.000 en een verhoging van € 50.000 omdat de overtreding gedurende drie maanden onderdeel was geweest van de reguliere bedrijfsvoering. De Ksa besloot tevens tot openbaarmaking van het boetebesluit. De boete past in een bredere handhavingsactie van de Ksa: in totaal zijn vijf kansspelaanbieders beboet voor het maken van reclame gericht op jongvolwassenen Kansspelautoriteit, telkens voor bedragen van € 400.000. De onderzoeken vloeiden voort uit signalen in de media over reclame-uitingen die jongvolwassenen bereikten in de eerste maanden na de marktopening.

De kernvraag: "richten op" en "richten aan"

Het centrale verweer van de aanbieder in hoger beroep was dat geen sprake was van een overtreding. De aanbieder stelde dat zij geen reclame had gericht op jongvolwassenen, maar slechts algemene reclame-e-mails had gestuurd aan het volledige klantenbestand. Het verbod van artikel 2, vierde lid, Bwrvk zou volgens de aanbieder alleen zien op reclame die inhoudelijk is afgestemd op jongvolwassenen, bijvoorbeeld door het gebruik van studentenkortingen of andere op jongeren gerichte aanbiedingen. Het enkel versturen van e-mails aan een breed klantenbestand, waaronder toevallig ook jongvolwassenen, zou niet onder het verbod vallen.

De Afdeling volgt dit betoog niet. Zij oordeelt dat het verzenden van e-mails waarin producten van de vergunninghouder onder de aandacht worden gebracht, aan geregistreerde spelers die persoonlijk worden aangeschreven, een vorm van gerichte communicatie is. Die communicatie kwalificeert als wervings- en reclameactiviteiten in de zin van artikel 1, aanhef en onder e, van het Bwrvk. Het verbod om deze activiteiten te "richten op" jongvolwassenen houdt volgens de Afdeling ook in dat het verboden is reclame te "richten aan" jongvolwassenen. Dat het om algemene e-mails ging die naar alle geregistreerde spelers werden gestuurd, maakt dit niet anders: doordat er ook jongvolwassenen deel uitmaakten van de groep ontvangers, waren de aan hen geadresseerde reclamemails gericht op jongvolwassenen.

De Afdeling vindt steun voor deze uitleg in de toelichting bij artikel 12, onderdeel i, van de Regeling werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen (Rwrvk). Daarin is als voorbeeld van preventief beleid genoemd het verwijderen van personen van de mailinglijst bij signalen van risicovol speelgedrag. De Afdeling leidt hieruit af dat de regelgever ervan uitging dat vergunninghouders actief voorkomen dat hun reclame jongvolwassenen bereikt, ook bij mailings aan het bredere klantenbestand.

Lex certa: was de norm voldoende duidelijk?

De aanbieder betoogde daarnaast dat de norm ten tijde van de overtreding onvoldoende duidelijk was om daarop een bestuurlijke boete te baseren. Ter onderbouwing wees zij erop dat meerdere andere vergunninghouders, waaronder twee staatsdeelnemingen, de norm op dezelfde manier hadden geïnterpreteerd. Het onderscheid tussen gerichte en ongerichte reclame kwam pas expliciet in beeld bij de totstandkoming van het Besluit ongerichte reclame kansspelen op afstand (Besluit Orka), dat op 1 juli 2023 in werking is getreden, dus ruim na de overtredingsperiode.

De Afdeling verwijst naar haar vaste rechtspraak over het lex certa-beginsel, zoals neergelegd in artikel 7 EVRM. Dat beginsel verlangt dat verboden gedragingen zo duidelijk mogelijk worden omschreven, maar laat ruimte voor enige vaagheid wanneer het gebruik van algemene termen noodzakelijk is om te voorkomen dat strafwaardige gedragingen buiten het bereik van de norm vallen. Gelet op haar uitleg van het verbod in artikel 2, vierde lid, Bwrvk, oordeelt de Afdeling dat de norm voldoende duidelijk was. Uit het gebruik van de term "richten op" kan niet worden afgeleid dat het wél zou zijn toegestaan om reclame te "richten aan" jongvolwassenen. De inwerkingtreding van het Besluit Orka, dat een verbod op ongerichte reclame introduceerde, doet niet af aan het reeds bestaande verbod op gerichte reclame aan jongvolwassenen.

Evenredigheid van de boete

De Afdeling buigt zich vervolgens over de evenredigheid van de boete van € 400.000. De aanbieder voerde aan dat onvoldoende was gemotiveerd waarop het basisbedrag van € 350.000 was gebaseerd, en dat de verhoging met € 50.000 niet gerechtvaardigd was, mede omdat de aanbieder de overtreding uit zichzelf had beëindigd.

De Ksa hanteert geen beleidsregels waarin boetebedragen voor overtredingen van het Bwrvk zijn vastgelegd, maar heeft onder verwijzing naar gepubliceerde boetebesluiten op haar website aannemelijk gemaakt dat sprake is van een vaste gedragslijn met een basisbedrag van € 350.000. De Afdeling acht dit basisbedrag niet onevenredig, mede gelet op het wettelijk maximum van de zesde boetecategorie van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht en het feit dat dit basisbedrag aanzienlijk lager is dan het bedrag van € 600.000 dat geldt voor de zwaardere overtreding van illegaal kansspelaanbod. Ook de verhoging met € 50.000 acht de Afdeling gerechtvaardigd. De omstandigheid dat de aanbieder na drie maanden uit zichzelf was gestopt met het versturen van de mails, geeft geen aanleiding tot matiging. Van een grote, professionele aanbieder van online kansspelen mag worden verwacht dat zij voorkomt dat haar reclameactiviteiten jongvolwassenen bereiken.

Het beroep op het gelijkheidsbeginsel, waarbij de aanbieder verwees naar een andere aanpak van de Ksa bij Holland Casino, wordt eveneens verworpen. De Ksa heeft toegelicht dat die situatie plaatsvond voordat de markt van online kansspelen was gereguleerd via de Wet kansspelen op afstand, zodat geen sprake was van gelijke gevallen.

Openbaarmaking van het boetebesluit onder de Woo

Het laatste geschilpunt betrof de openbaarmaking van het boetebesluit. De aanbieder betoogde dat artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, onder 5°, van de Wet open overheid (Woo) beschikkingen houdende een bestuurlijke bestraffende sanctie uitzondert van de actieve openbaarmakingsplicht, en dat hieruit zou volgen dat publicatie ook via artikel 3.1 Woo niet is toegestaan. Uit de wetsgeschiedenis zou immers blijken dat de wetgever openbaarmaking van bestraffende sancties in veel gevallen onevenredig bezwarend acht.

De Afdeling volgt deze redenering niet. Zij overweegt dat artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, onder 5°, Woo, dat bestraffende sancties uitzondert van de verplichte actieve openbaarmaking, nog niet in werking is getreden. Maar ook los daarvan: de uitzondering leidt er na inwerkingtreding enkel toe dat er geen algemene plicht bestaat voor het bestuursorgaan om boetebesluiten actief openbaar te maken. Het bestuursorgaan blijft bevoegd om op grond van artikel 3.1 Woo uit eigen beweging tot openbaarmaking te besluiten. De Afdeling leest in de parlementaire geschiedenis geen grond voor de stelling dat de wetgever iedere actieve openbaarmaking van een bestuurlijke bestraffende sanctie bij voorbaat onevenredig benadelend acht. Het onderscheid is helder: het ontbreken van een plicht is niet hetzelfde als een verbod.

Wel benadrukt de Afdeling dat ook bij spontane openbaarmaking op grond van artikel 3.1 Woo een nadere belangenafweging is geboden. Het bestuursorgaan moet het algemene belang dat door openbaarmaking wordt gediend afwegen tegen het belang van de betrokkene om geen onevenredig nadeel te lijden, waarbij aan het algemeen belang een groot gewicht toekomt. De Afdeling wijst erop dat onevenredige benadeling met name aan de orde kan zijn als het sanctiebesluit uiteindelijk in rechte geen stand houdt en de betrokken rechtspersoon ten onrechte als overtreder kenbaar is gemaakt. Die situatie doet zich in deze zaak niet voor: het boetebesluit is in rechte overeind gebleven.

Afsluiting

De uitspraak van de Afdeling biedt op meerdere punten verduidelijking voor de handhavingspraktijk in het kansspelrecht. Ten eerste bevestigt zij dat het verbod om reclame te "richten op" jongvolwassenen ook het versturen van algemene mailings omvat wanneer daaronder jongvolwassenen zitten die bij de aanbieder geregistreerd zijn. Vergunninghouders moeten hun mailinglijsten actief filteren. Ten tweede bevestigt de Afdeling dat het basisbedrag van € 350.000 dat de Ksa als vaste gedragslijn hanteert, de evenredigheidstoets doorstaat. Ten derde, en voor de bredere bestuursrechtelijke handhavingspraktijk wellicht het meest relevant, maakt de Afdeling duidelijk dat het stelsel van de Woo ruimte laat voor actieve openbaarmaking van boetebesluiten, ook al worden bestraffende sancties uitgezonderd van de openbaarmakingsplicht van artikel 3.3 Woo. De sleutel ligt in de belangenafweging: die moet zorgvuldig worden gemaakt, maar het ontbreken van een plicht tot publicatie is geen verbod.