Milieucriminaliteit kost Nederland jaarlijks miljarden euro's en heeft ernstige gevolgen voor volksgezondheid en leefomgeving. Toch is verrassend weinig bekend over de effectiviteit van de interventies die we ertegen inzetten. Het recente WODC-rapport Eenheid in veelzijdigheid bij de aanpak van financieel-economische criminaliteit brengt dit kennistekort pijnlijk in beeld — maar biedt tegelijk concrete aanknopingspunten voor verbetering.

Milieucriminaliteit: een onderschat probleem

Milieucriminaliteit is een van de drie hoofdvormen van financieel-economische criminaliteit (FINEC), naast fraude en witwassen. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) schat de kosten ervan op enkele miljarden euro's per jaar. Volgens het Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit leidt deze criminaliteitsvorm tot ernstige gevolgen voor de volksgezondheid en het milieu, en kan zij bijdragen aan vermogensschade en ondermijning.

Wat milieucriminaliteit bijzonder maakt, is dat zij vrijwel altijd plaatsvindt binnen een legale bedrijfscontext. Het gaat niet om klassieke criminelen, maar om personen en bedrijven die — ten koste van de samenleving — geld verdienen door zich niet te houden aan milieuvoorschriften. Denk aan illegale handel in pesticiden, onrechtmatige afvalverwerking of het structureel negeren van emissienormen. Omdat de criminele gedragingen vaak zijn verweven met de reguliere bedrijfsvoering, heeft het volgens de onderzoekers meer zin om de organisatie als dader aan te merken dan individuele bestuurders of werknemers.

Een ander onderscheidend kenmerk: naleving van milieuregels vraagt doorgaans een actieve inspanning van bedrijven. Waar het commune strafrecht vooral vraagt om onthouding van bepaald gedrag (niet stelen, niet slaan), vereist het milieurecht juist dat bedrijven iets dóen — investeren in filters, afval correct verwerken, emissies monitoren. Dit verschil in aard van de norm heeft directe consequenties voor de wijze waarop interventies moeten worden vormgegeven.

Wat zegt de wetenschap?

De onderzoekers voerden een systematische literatuurstudie uit naar empirische evaluaties van interventies op het terrein van milieucriminaliteit, gepubliceerd tussen 2007 en 2024. Van de 38 studies die aan de inclusiecriteria voldeden, had de meerderheid (25 studies) betrekking op milieucriminaliteit — aanzienlijk meer dan op fraude of witwassen. Het merendeel van deze studies is echter uitgevoerd in de Verenigde Staten, wat de relevantie voor de Nederlandse context bemoeilijkt.

Drie typen interventies laten het meest consistente bewijs van effectiviteit zien. Ten eerste: inspecties bij bedrijven, gevolgd door handhavingsacties. Ten tweede: het verhogen van de dreiging van handhaving, bijvoorbeeld door communicatie over verscherpt toezicht. Ten derde: het waarborgen van informele sociale controle — het idee dat bedrijven zich beter aan de regels houden wanneer zij weten dat hun omgeving meekijkt.

Wat opvalt, is dat het bewijs voor de effectiviteit van boetes bij milieucriminaliteit wisselend is. Er is geen eenduidig verschil tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke boetes; beide laten geen of een beperkt effect zien. Onderzoek van Linqvist e.a. (2024) toont bovendien aan dat de in de praktijk opgelegde boetes significant lager zijn dan wat volgens de rationele-keuzetheorie nodig zou zijn om af te schrikken. De boete is simpelweg lager dan de financiële winst die de overtreding oplevert. De onderzoekers benadrukken de noodzaak van een systematische schatting van zowel de milieuschade als de economische winst van milieuovertredingen, om tot effectieve boeteniveaus te komen.

Twee interventies uitgelicht

Het rapport gaat dieper in op twee interventies die specifiek relevant zijn voor de milieuhandhaving: de SAM-procedure en het normoverdragend gesprek door de omgevingsdienst.

De SAM-procedure: snel, maar kwetsbaar

De Snelle Afdoening Milieu (SAM) is een hybride procedure waarbij omgevingsdiensten het bewijs aanleveren (bestuursrecht) en het OM de sanctie oplegt (strafrecht). De procedure is bedoeld voor eenvoudige overtredingen van milieuwetgeving, zoals de Omgevingswet en de Wet Milieubeheer. De voorwaarden zijn strikt: een bekennende verdachte, een recente zaak (maximaal 60 dagen) en een beperkt dossier.

De invoering van de Omgevingswet in 2024 heeft de toepassing van de SAM-procedure ingrijpend veranderd. Voorheen zetten omgevingsdiensten de procedure regelmatig in bij milieudelicten die ernstig genoeg waren voor strafrechtelijke vervolging. Sinds de wetswijziging komen alleen nog eenvoudige zaken met een bekennende verdachte in aanmerking. Voor sommige omgevingsdiensten werd de landelijke SAM-procedure daardoor onwerkbaar, wat in Zuid-Holland leidde tot de ontwikkeling van een regionaal alternatief: de VSM-procedure (Voorstel Strafbeschikking Maatwerkzaken).

Waterschappen bevinden zich in een bijzonder lastige positie. De Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu (BSBm), die voorheen een snel en eenvoudig alternatief bood zonder tussenkomst van het OM, is vervallen. De vervangende BSB-Fysieke Leefomgeving is slechts beperkt inzetbaar. Waterschappen zijn daardoor aangewezen op de SAM-procedure, ook wanneer deze niet goed past bij hun type zaken. Dit leidt tot disproportionele situaties: overtreders wachten lang op duidelijkheid over de hoogte van hun boete, wat zij als een gebrek aan rechtszekerheid ervaren en wat kan uitmonden in verbale agressie jegens handhavend personeel.

De theoretische onderbouwing van de SAM-procedure is niettemin sterk. Snel handelen vergroot de pakkansbeleving en stimuleert gedragsverandering. In de praktijk is het effect echter lastig te meten, en geïnterviewde professionals geven aan dat de effectiviteit sterk afhangt van de werkrelatie tussen omgevingsdiensten, waterschappen, OM en Functioneel Parket.

Het normoverdragend gesprek: gedragsverandering in plaats van bestraffing

Het normoverdragend gesprek of de waarschuwingsbrief door de omgevingsdienst bevindt zich aan de onderkant van de escalatieladder. Het doel is niet primair bestraffen, maar informeren, aanspreken en de overtreder bewegen tot correctie en toekomstige naleving. Volgens de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) kan deze interventie worden ingezet bij overtredingen zonder aanzienlijk of onomkeerbaar gevolg voor de fysieke leefomgeving.

Het onderzoek bracht een vooruitstrevende aanpak aan het licht bij een omgevingsdienst die verder kijkt dan traditionele handhaving. In plaats van louter te reageren op overtredingen met boetes, stelt deze dienst de vraag: hoe voorkomen we herhaling? In sommige gevallen wordt een cultuuronderzoek uitgevoerd bij het bedrijf, om inzicht te krijgen in de organisatiefactoren achter structurele overtredingen. Een effectieve strategie blijkt het vroegtijdig betrekken van het hogere management, waardoor het gesprek verschuift van technische details naar strategisch beleid. Multidisciplinaire teams — bestaande uit inspecteurs, gedragsexperts en communicatieadviseurs — benaderen casussen vanuit verschillende invalshoeken.

De keerzijde: maatwerk vraagt meer tijd en capaciteit dan een standaardboete. Beperkte capaciteit blijft een belangrijke belemmering, evenals het benodigde kennisniveau binnen de organisatie. Externe factoren — economische druk, personeelsschaarste bij bedrijven — vergroten bovendien de kans op overtredingen. De uitdaging is om het systeem zo in te richten dat goedwillende bedrijven eenvoudiger aan hun verplichtingen kunnen voldoen, zodat capaciteit vrijkomt voor de hardnekkige gevallen.

De structurele knelpunten

Uit het rapport rijst een aantal structurele knelpunten op dat de effectieve aanpak van milieucriminaliteit belemmert.

Allereerst de versnippering in de handhaving. Met name in het milieudomein ontbreekt het aan centrale regie. Er is geen centrale registratie van bestuurlijke rapportages, casussen of uitkomsten. In de woorden van een respondent: "Op dit moment is iedereen een eilandje." De afhankelijkheid van individuele professionals met veel ervaring maakt het systeem kwetsbaar.

Ten tweede het gebrek aan effectonderzoek. De empirische onderbouwing van de effectiviteit van interventies voor de aanpak van milieucriminaliteit is zeer beperkt. Veel interventies zijn nooit systematisch geëvalueerd. De invoering van de Omgevingswet bemoeilijkt bovendien de vergelijkbaarheid van gegevens over de tijd, hoewel zij ook kansen biedt voor voor-/na-analyses.

Ten derde de spanning tussen bestuursrecht en strafrecht. De SAM-procedure illustreert hoe wetswijzigingen — bedoeld als verbetering — in de praktijk tot lacunes en disproportionele situaties kunnen leiden. De soepele samenwerking tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke partners die het rapport als cruciaal bestempelt, is in de praktijk vaak afhankelijk van persoonlijke relaties en regionale toevalsfactoren.

Wat nu?

De onderzoekers formuleren enkele concrete aanbevelingen die voor de milieurechtpraktijk bijzonder relevant zijn. Zij pleiten voor het systematisch verzamelen van data over de toepassing en uitkomsten van interventies, zodat patronen herkenbaar worden en best practices kunnen worden gedeeld. Gedragskennis verdient een prominentere plek in de handhaving: niet alleen bij campagnes, maar ook bij normoverdragende gesprekken en bestuurlijke signalen. Samenwerking — ook met private partijen zoals banken en accountants — is onmisbaar, zeker bij complexe milieuproblemen.

Het misschien wel belangrijkste inzicht is dat niet één interventie het verschil maakt. Onderzoek laat zien dat combinaties van interventies effectiever zijn dan enkelvoudige maatregelen. Het brede palet aan beschikbare instrumenten — van normoverdragend gesprek tot strafrechtelijke vervolging — biedt ruime mogelijkheden voor een geïntegreerde, proportionele aanpak. Maar dan moet de praktijk ook de ruimte krijgen, en nemen, om die mogelijkheden te benutten.