Burgemeester mocht notariskantoor niet sluiten

Raad van State 7 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2063

Deze zaak draait om de bestuurlijke sluiting van een notariskantoor in Almere op grond van de Algemene plaatselijke verordening. De betrokken partij is wederpartij A, een natuurlijk persoon die werkzaam is geweest als notaris en enig aandeelhouder is van wederpartij B, een besloten vennootschap die eveneens is gevestigd in Almere. Het notariskantoor bevindt zich in een bedrijfsverzamelgebouw in die gemeente.

Op 24 november 2020 besluit de burgemeester van Almere om het kantoor voor de duur van zes maanden te sluiten, onder verwijzing naar artikel 2:43a van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Almere 2011. De burgemeester baseert dit besluit op door de politie opgestelde bestuurlijke rapportages. Hierin wordt gesteld dat het notariskantoor een zekere reputatie en naamsbekendheid heeft opgebouwd in criminele kringen en dat vanuit het kantoor criminele activiteiten worden gefaciliteerd. Volgens de burgemeester vormt dit een gevaar voor de openbare orde.

De rechtbank Midden-Nederland vernietigt op 28 juli 2022 het besluit op bezwaar van de burgemeester, herroept het oorspronkelijke sluitingsbesluit en oordeelt dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd. De burgemeester stelt vervolgens hoger beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

De burgemeester verwijt wederpartij A en diens onderneming dat hun notariskantoor een faciliterende rol speelt bij criminele activiteiten, waaronder vermoedens van witwassen. Door de reputatie van het kantoor in criminele kringen zou een situatie zijn ontstaan die de openbare orde aantast. Volgens de burgemeester maakt deze reputatie het kantoor tot een ontmoetingsplaats of logistiek knooppunt voor ondermijnende criminaliteit, hetgeen de noodzaak tot sluiting zou rechtvaardigen.

De burgemeester betoogt dat hij op grond van artikel 2:43a van de APV bevoegd is om over te gaan tot sluiting van een voor het publiek toegankelijk gebouw wanneer dit noodzakelijk is ter bescherming van de openbare orde. Hij wijst erop dat niet vereist is dat de openbare orde reeds daadwerkelijk is verstoord; ook een voorzienbaar en actueel gevaar is voldoende voor ingrijpen. In zijn beleidsregel sluiting openbare inrichtingen en voor publiek openstaande gebouwen is opgenomen dat ook het faciliteren van criminele activiteiten – zoals witwassen, illegaal gokken of mensenhandel – kan worden aangemerkt als een dergelijk gevaar. De burgemeester stelt dat de situatie rondom het notariskantoor aan deze criteria voldoet en dat hij dan ook terecht gebruik heeft gemaakt van zijn sluitingsbevoegdheid.

Daarnaast voert hij aan dat wederpartij A en diens vennootschap geen procesbelang meer hebben bij een beoordeling van het besluit, omdat het pand nooit daadwerkelijk is gesloten en het persbericht dat over de sluiting is verspreid, niet tot wederpartij A te herleiden zou zijn.

De verdediging, gevoerd door wederpartij A en wederpartij B, betoogt dat het besluit tot sluiting op onjuiste gronden is genomen. Zij voeren aan dat de burgemeester geen concrete en actuele dreiging voor de openbare orde heeft aangetoond. De verwijten die in de bestuurlijke rapportages worden genoemd, zijn gebaseerd op oudere feiten en algemene vermoedens. Er zijn geen aanwijzingen dat er ten tijde van het besluit criminele activiteiten plaatsvonden in of rond het notariskantoor.

Voorts betogen zij dat wederpartij A reeds geschorst was als notaris op het moment van de sluitingsbeslissing. Hierdoor ontbrak de feitelijke mogelijkheid om notariële werkzaamheden te verrichten, wat de dreiging voor de openbare orde verder ontkracht. Tot slot stellen zij dat zij wél procesbelang hebben, omdat het besluit schade heeft berokkend aan de eer en goede naam van wederpartij A.

Oordeel van de Raad van State

De Afdeling bestuursrechtspraak bevestigt het oordeel van de rechtbank Midden-Nederland. De burgemeester heeft naar het oordeel van de Afdeling niet toereikend gemotiveerd dat zich een concreet en actueel gevaar voor de openbare orde voordeed dat een sluiting van het notariskantoor rechtvaardigde. De algemene beschuldigingen in de bestuurlijke rapportages en de reputatie van het kantoor in criminele kringen zijn onvoldoende om te concluderen dat sprake is van een voorzienbare en actuele dreiging die onmiddellijke bestuurlijke maatregelen vergt.

Hoewel artikel 2:43a van de APV de burgemeester ruime bevoegdheden biedt, stelt de Afdeling dat uit de toelichting bij dit artikel volgt dat de sluiting van een pand slechts mogelijk is wanneer een ordeverstoring concreet voorzienbaar is en een actuele dreiging vormt voor de ordelijke gang van zaken. Dat de burgemeester zich op algemene risico’s voor de openbare orde baseert, zonder dat deze zijn gekoppeld aan feitelijke, actuele gedragingen, acht de Afdeling onvoldoende.

Ook overweegt de Afdeling dat het feit dat wederpartij A geschorst was als notaris en dus niet actief was ten tijde van het besluit, afbreuk doet aan het aannemelijk maken van de dreiging. Daarnaast bevestigt de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat wederpartij A en wederpartij B voldoende procesbelang hebben. De enkele aankondiging van sluiting en de publicatie daarvan impliceren een publieke afwijzing van het gedrag van betrokkenen, wat voldoende is om aan te nemen dat de eer en goede naam van wederpartij A zijn aangetast.

De Afdeling overweegt dat de burgemeester niet bevoegd was om tot sluiting van het pand over te gaan, nu onvoldoende is aangetoond dat sprake was van een actuele en concreet te verwachten verstoring van de openbare orde.

De Afdeling veroordeelt de burgemeester van Almere tot vergoeding van de proceskosten van wederpartij A en wederpartij B ten bedrage van 907 euro, alsmede tot betaling van 548 euro griffierecht.

Conclusie

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland. Het hoger beroep van de burgemeester van Almere wordt ongegrond verklaard. De burgemeester heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake was van een actuele dreiging voor de openbare orde, waardoor de bevoegdheid om het kantoorpand te sluiten ontbrak.

Lees hier de volledige uitspraak.