Boetes voor drie eiproductfabrikanten wegens afstemming van inkoopprijzen, verdeling van leghenhouders en uitwisseling van concurrentiegevoelige informatie in stand; boete van één onderneming gematigd

College van Beroep voor het bedrijfsleven 15 september 2026, ECLI:NL:CBB:2026:429

Drie producenten van eiproducten kregen van de ACM boetes opgelegd voor overtreding van het kartelverbod. Zij stemden onderling inkoopprijzen van kooi- en scharreleieren af, verdeelden leghenhouders en wisselden concurrentiegevoelige informatie uit. Het College bevestigt dat de ACM de gedragingen terecht als strekkingsbeding heeft aangemerkt en dat de ondernemingen een sterke tot zeer sterke positie hadden op de inkoopmarkt. De formele verweren over functiescheiding, hoorplicht en gewijzigde marktafbakening worden verworpen. De boetes van twee ondernemingen blijven in stand; die van de derde onderneming, die als enige bij beide inbreuken betrokken was, worden verder gematigd omdat zij tweemaal voor dezelfde gedraging is beboet.

Inleiding en context

De zaak gaat over drie ondernemingen die producent zijn van eiproducten en eieren inkopen bij leghenhouders, pakstations en eierhandelaren. Twee van hen zijn naast producent ook leghenhouder, en een van die twee daarnaast pakstation. Alle drie zijn actief op de inkoopmarkt voor eieren. De ACM start in 2019 een onderzoek naar mogelijke overtreding van het kartelverbod. Op 9 februari 2021 volgt een boeterapport, na nader onderzoek op 20 november 2022 een aanvullend boeterapport.

Met het boetebesluit van 22 december 2022 stelt de ACM vast dat de drie ondernemingen het kartelverbod hebben overtreden. De overtreding valt uiteen in twee gedragingen. Gedraging I speelt tussen de ene onderneming en een medeverdachte onderneming in de periode 13 april 2015 tot en met 22 augustus 2016. Gedraging II speelt tussen diezelfde onderneming en een derde onderneming in de periode 1 maart 2016 tot en met 1 augustus 2019. In beide gevallen stemmen de betrokken ondernemingen inkoopprijzen af, spreken zij af wie bij welke leghenhouder blijft inkopen en wisselen zij concurrentiegevoelige informatie uit. De ACM kwalificeert dit als onderling afgestemde feitelijke gedragingen met een mededingingsbeperkende strekking en als een enkele voortdurende overtreding. De opgelegde boetes bedragen € 1.000.000 aan de eerste onderneming, € 15.741.500 aan de tweede en tweemaal € 5.110.000 aan de onderneming die bij beide gedragingen betrokken is. Bij besluit op bezwaar van 27 oktober 2023 handhaaft de ACM haar conclusies, wijzigt zij de omschrijving van de productmarkt naar de inkoop van kooi- en scharreleieren en verlaagt zij de boetes van de laatste onderneming met 10 procent naar in totaal € 9.198.000.

De rechtbank Rotterdam oordeelt op 8 januari 2025 (ECLI:NL:RBROT:2025:283) dat de ACM de overtreding terecht heeft vastgesteld. Zij vernietigt het besluit op bezwaar voor zover dat de boetehoogte betreft: de boetes van de dubbel beboete onderneming verlaagt zij met 25 procent, en alle boetes verlaagt zij met 5 procent wegens overschrijding van de redelijke termijn. De drie ondernemingen stellen ieder afzonderlijk hoger beroep in.

Tenlastelegging en wettelijk kader

Aan de ondernemingen wordt verweten dat zij het kartelverbod van artikel 101, eerste lid, VWEU en artikel 6, eerste lid, Mededingingswet hebben overtreden. De kern is de kwalificatie van de afstemming van inkoopprijzen, de verdeling van leghenhouders en de uitwisseling van concurrentiegevoelige informatie als strekkingsbeding: onderling afgestemde feitelijke gedragingen die naar hun aard de mededinging beperken, zodat de gevolgen ervan niet meer hoeven te worden onderzocht en de merkbaarheid gegeven is.

Rond de boete zijn artikel 57 Mw, artikel 5:46 Awb en de Boetebeleidsregel ACM 2014 van belang. Voor het beroep op de bagatelvrijstelling gaat het om artikel 7, tweede lid, Mw, gelezen tegen de achtergrond van punt 52 van de Richtsnoeren betreffende het begrip beïnvloeding van de handel in de artikelen 101 en 102 VWEU. Voor de functiescheiding tussen de Directie Mededinging en de Dienst Juridische Zaken van de ACM speelt artikel 12q van de Instellingswet ACM.

Standpunt van de ACM

De ACM stelt zich op het standpunt dat de gedragingen naar hun aard schadelijk zijn voor de mededinging en als strekkingsbeding moeten worden gekwalificeerd. Een precieze marktafbakening en berekening van marktaandelen acht zij niet nodig: uit het contextonderzoek volgt dat de ondernemingen een sterke tot zeer sterke positie hadden op de inkoopmarkt van kooi- en scharreleieren, terwijl de leghenhouders een zwakke onderhandelingspositie hadden. Zij baseert zich op marktonderzoek onder leghenhouders, onderzoeksrapporten van CenterData, openbare reportages en de eigen verklaringen van de ondernemingen, waarin herhaaldelijk wordt benadrukt dat samenwerking in plaats van concurrentie meer geld oplevert.

De ACM handhaaft dat de bagatelvrijstelling niet van toepassing is, omdat de gedragingen de interstatelijke handel merkbaar kunnen beïnvloeden. Zij verdedigt de kwalificatie van gedraging I als een enkele voortdurende overtreding en de vastgestelde boetegrondslag, waaronder het meetellen van de bijkoop en de inkoop uit Duitsland. Voor de dubbel beboete onderneming acht de ACM haar in staat de resterende boetes te betalen, al dan niet met inachtneming van de financiële positie van haar moederentiteiten.

Standpunt van de ondernemingen

De ondernemingen voeren zowel formele als materiële gronden aan.

Formeel betogen zij dat de rechtbank in haar overweging vooraf ten onrechte niet op alle argumenten is ingegaan, dat zij bij de beoordeling van de nadere marktafbakening geen zelfstandig oordeel heeft gegeven maar is aangesloten bij de voorzieningenrechter, en dat de ACM misbruik van recht en bevoegdheden heeft gemaakt, de onschuldpresumptie heeft geschonden en de functiescheiding van artikel 12q Instellingswet ACM heeft overschreden doordat de Dienst Juridische Zaken de Directie Mededinging in de gelegenheid stelde aanvullend onderzoek te doen en daarbij zinspeelde op een nadere segmentering van de productmarkt. Zij stellen verder dat de hoorplicht is geschonden doordat het besluit op bezwaar van een andere product- en geografische markt uitgaat dan het aanvullende rapport, dat de rechtbank met een eigen motivering buiten de goede procesorde is getreden door in een boetezaak een bestuurlijke lus toe te passen, en dat het aanvullende boeterapport in wezen een nieuwe overtreding bevat. Ter onderbouwing leggen zij een wetenschappelijke opinie van prof. mr. dr. J. Lindeboom over.

Materieel betwisten de ondernemingen de kwalificatie als strekkingsbeding. Hun marktpositie is daarvoor te gering. Zij wijzen op een rapport van Oxera waaruit een geringe marktpositie zou blijken, betwisten dat er maar vijf substantiële afnemers zijn, stellen dat Duitsland en België tot de relevante geografische markt behoren en dat leghenhouders wel degelijk aan het buitenland kunnen verkopen en naar pakstations kunnen uitwijken, en betogen dat de NOP-notering een verkopers- en geen afnemersnotering is zodat leghenhouders geen zwakke positie hebben bij de prijsbepaling. Twee van hen doen voor gedraging II een beroep op de bagatelvrijstelling. Twee andere betogen dat gedraging I ten onrechte als een enkele voortdurende overtreding is aangemerkt, omdat de drie elementen zich alleen in 2016 in samenhang voordeden en er binnen de periode significante pauzes zonder bewijs van afstemming zijn.

Over de boetes voeren twee ondernemingen aan dat is uitgegaan van een onjuiste, te ruime omzet, waaronder ten onrechte de bijkoop en de inkoop uit het buitenland, van een te lange duur en van een onjuiste ernstfactor, en dat 2016 in plaats van 2015 als referentiejaar had moeten gelden. De dubbel beboete onderneming beroept zich daarnaast op het Taxivervoerbesluit, op het verbod van reformatio in peius, en betoogt dat de ACM haar draagkracht onjuist heeft beoordeeld door de financiële positie van haar moederentiteiten mee te wegen, terwijl die niet bereid zijn bij te dragen. Een van de ondernemingen stelt dat de rechtbank de boete onvoldoende heeft gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn en de termijn ten onrechte heeft verlengd.

Oordeel College

Het College verwerpt de formele gronden. Uit de artikelen 8:69 en 8:77 Awb volgt niet dat de bestuursrechter op alle aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. De rechtbank mocht bij de beoordeling van de nadere marktafbakening naar de voorzieningenrechter verwijzen en heeft een zelfstandig oordeel gegeven. Van schending van de onschuldpresumptie of de functiescheiding is geen sprake: na het eerste boeterapport was nog niet duidelijk of sprake was van een overtreding, en er zijn geen aanwijzingen dat de Dienst Juridische Zaken zelf onderzoek is gaan doen of de uitkomst heeft aangestuurd. Dat de beslistermijn van artikel 5:51 Awb is overschreden, laat de bevoegdheid om een boete op te leggen onverlet. De hoorplicht is geschonden, maar die schending is hersteld doordat de ondernemingen in beroep en hoger beroep alsnog op de gewijzigde marktafbakening hebben kunnen reageren. Het aanvullende boeterapport bevat geen nieuwe overtreding: de verweten gedragingen zijn ongewijzigd, en de gewijzigde marktafbakening ziet niet op de gedragingen maar op de omschrijving van de context van de markt. Het College ziet geen aanleiding voor prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie.

Over de kwalificatie als strekkingsbeding overweegt het College dat prijsafspraken, marktverdelingsovereenkomsten en de uitwisseling van concurrentiegevoelige informatie naar hun aard geschikt zijn om de mededinging te beperken. De ACM heeft de juridische en economische context voldoende in kaart gebracht en op goede gronden vastgesteld dat de ondernemingen een sterke tot zeer sterke positie hadden ten opzichte van de leghenhouders, die voor een belangrijk deel van hun afzet op de ondernemingen waren aangewezen. Het College leidt de zwakke positie van de leghenhouders onder meer af uit het gegeven dat er veel meer leghenhouders zijn dan afnemers, uit de terugverdientijd van tien jaar voor een houderijsysteem, en uit het gegeven dat Anevei in 2017 en 2018 de benchmarkprijs voor kooi-eieren wist te verlagen. De alternatieve afnemers die de ondernemingen noemen, vormen geen gelijkwaardig alternatief, en pakstations zijn voor deze specifieke groep leghenhouders geen reëel afzetkanaal. Het College plaatst met de ACM en de rechtbank kanttekeningen bij het Oxera-rapport, dat de markt te breed heeft bekeken en de marktpositie van de ondernemingen heeft onderschat. Een exacte berekening van marktaandelen was niet nodig. Ten overvloede wijst het College op concrete contactmomenten waarin de ondernemingen elkaars leghenhouders niet overnamen, die op zijn minst een aanwijzing vormen dat de gedragingen de mededinging ook daadwerkelijk hebben beperkt.

Het beroep op de bagatelvrijstelling verwerpt het College. Al op grond van de omzetgegevens van de twee betrokken ondernemingen, die beide meer dan € 40 miljoen bedragen voor de onder de gedragingen vallende producten, kan worden aangenomen dat de gedragingen de handel tussen de lidstaten merkbaar kunnen beïnvloeden. De marktaandelen hoeven daarvoor niet in de beoordeling te worden betrokken.

Gedraging I is terecht als een enkele voortdurende overtreding aangemerkt. Het eerste contactmoment op 13 april 2015 hield al een afstemming van inkoopprijzen in. Het College acht niet aannemelijk dat de gedraging door de pauzes in het contact is onderbroken: in juni 2015 spreken de ondernemingen over de rust bewaren en meer samenwerken om meer te kunnen verdienen, wat duidt op een voortdurende afspraak, en de afstemming van prijzen reikt telkens verder dan het moment van het contact zelf. De prijsafspraken en de afspraken over de verdeling van leghenhouders konden voortduren zonder steeds contact.

Bij de boetes bevestigt het College de door de ACM gehanteerde omzetgrondslag, waaronder het meetellen van de bijkoop en de inkoop uit Duitsland, en de ernstfactor van 15 procent, met 2015 als referentiejaar. Het College ziet echter in het kader van de evenredigheid aanleiding om de boetes van de onderneming die als enige bij beide inbreuken betrokken was verder te matigen. Deze onderneming is tweemaal beboet voor dezelfde gedragingen. Het College acht de door de rechtbank toegepaste korting van 25 procent onvoldoende en past, doende wat de rechtbank had behoren te doen, een korting van 40 procent op het oorspronkelijke totale boetebedrag toe, met inachtneming van de korting wegens overschrijding van de redelijke termijn. De gronden over de draagkracht verwerpt het College: de ACM mocht de financiële positie van de moederentiteiten meewegen, gelet op de zeggenschap, de economische verwevenheid en de rekening-courantverhouding tussen de moederentiteiten en de beboete onderneming. Dat de moederentiteiten niet bereid zijn bij te dragen, is een eigen keuze. Van willekeur bij de beoordeling van de draagkracht is geen sprake. Ook de grond over de redelijke termijn slaagt niet: de rechtbank heeft de termijn met ongeveer tweeënhalve maand mogen verlengen omdat de ondernemingen met parallelle civiele en bestuursrechtelijke procedures aan de langere doorlooptijd hebben bijgedragen, en van een verdere overschrijding is geen sprake.

Bewezenverklaring

Dit is een bestuursrechtelijke boetezaak; er is geen bewezenverklaring in strafrechtelijke zin. Het College stelt vast dat de ACM terecht heeft geoordeeld dat de drie ondernemingen het kartelverbod hebben overtreden door:

• de afstemming van inkoopprijzen van kooi- en scharreleieren;

• het maken van afspraken over wie bij welke leghenhouder eieren afneemt of blijft afnemen;

• de uitwisseling van concurrentiegevoelige informatie.

Deze gedragingen zijn terecht gekwalificeerd als onderling afgestemde feitelijke gedragingen met een mededingingsbeperkende strekking en als een enkele voortdurende overtreding.

Strafoplegging en maatregelen

Het College bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, maar vernietigt haar voor zover zij de hoogte van de boete van de dubbel beboete onderneming heeft vastgesteld. De hoger beroepen van de twee andere ondernemingen slagen niet, zodat hun door de rechtbank vastgestelde boetes in stand blijven. Voor de dubbel beboete onderneming past het College een korting van 40 procent toe op het oorspronkelijke totale boetebedrag, in plaats van de 25 procent van de rechtbank, omdat het tweemaal beboeten voor dezelfde gedragingen ondanks de al toegepaste kortingen nog tot een onevenredig hoog bedrag leidt. Rekening houdend met de eveneens toegepaste korting wegens overschrijding van de redelijke termijn stelt het College haar totale boetebedrag opnieuw vast. Het aan deze onderneming gerichte betalingsbesluit van 28 april 2025 wordt vernietigd. Het College veroordeelt de ACM in haar proceskosten van € 3.736 en draagt de ACM op het griffierecht van € 579 te vergoeden.

Lees hier de volledige uitspraak.