Bevestiging van omzetgerelateerde boetes voor het blijven verhandelen van ontplofbare powerbanks en het uitblijven van een melding onder de Warenwet

College van Beroep voor het bedrijfsleven 16 juni 2026, ECLI:NL:CBB:2026:272

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven bevestigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam waarin twee omzetgerelateerde boetes van elk € 435.000 aan een drogisterijketen in stand blijven. De onderneming heeft powerbanks van het merk Kruidvat verhandeld terwijl zij redelijkerwijs moest vermoeden dat deze konden ontploffen, en heeft daarvan geen melding gedaan bij de NVWA. Het College oordeelt dat sprake is van overtreding van artikel 18 en artikel 21b van de Warenwet, dat sprake is van grove schuld en dat de minister bevoegd was om omzetgerelateerde boetes op te leggen. De beroepen op het evenredigheids- en het gelijkheidsbeginsel en op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden verworpen. Het hoger beroep is ongegrond.

Inleiding en context

De onderneming is een rechtspersoon die winkels in drogisterij-artikelen exploiteert, waaronder Kruidvat. De zaak betreft een bestuurlijke boete op grond van de Warenwet, opgelegd door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, en speelt in hoger beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven na een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 juli 2024.

De aanleiding is een melding van 23 januari 2020 bij de meldkamer van de NVWA dat een powerbank van het merk Kruidvat tijdens het laden is ontploft. Een toezichthouder schaft op 4 februari 2020 via de website van Kruidvat twee powerbanks aan. Op de verpakking staat niet de bij de bestelling aangegeven code ISW.32.501, maar ISW.47.324. Onderzoek door het laboratorium van de NVWA leidt op 23 maart 2020 tot het FME-rapport en op 30 april 2020 tot een rapport van bevindingen. De onderneming zelf heeft op 3 december 2019 en 21 januari 2020 consumentenklachten ontvangen over ontploffende powerbanks van het type ISW.32.501/502.

Na een voornemen van 23 juli 2021 tot een boete van € 2.175.000 legt de minister bij besluit van 27 mei 2022 een bestuurlijke boete van € 871.590 op voor drie overtredingen. De rechtbank laat de boetes voor overtreding 1 en 3 in stand, vernietigt de boete voor overtreding 2 en matigt het totaal wegens overschrijding van de redelijke termijn tot € 795.000. Het hoger beroep richt zich uitsluitend tegen de boetes voor overtreding 1 en 3.

Tenlastelegging en wettelijk kader

De onderneming wordt verweten dat zij artikel 18, aanhef en onder a, van de Warenwet heeft overtreden (overtreding 1) door powerbanks te verhandelen waarvan zij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat zij bij het te verwachten gebruik bijzondere gevaren kunnen opleveren voor de veiligheid of gezondheid van de mens. Daarnaast wordt haar verweten dat zij artikel 21b, eerste lid, van de Warenwet heeft overtreden (overtreding 3) door dergelijke waren te verhandelen zonder de NVWA daarvan onmiddellijk op de hoogte te stellen en zonder aan te geven welke maatregelen zijn genomen.

Voor beide overtredingen heeft de minister een omzetgerelateerde boete opgelegd op grond van artikel 2 van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten, dat een dergelijke boete mogelijk maakt wanneer de gedraging met opzet of grove schuld is verricht. Het evenredigheidskader wordt gevormd door artikel 5:46, derde lid, Awb, gelezen in het licht van artikel 47 van het EU Handvest en artikel 6 EVRM.

Standpunt van het Openbaar Ministerie

Deze zaak kent geen Openbaar Ministerie. Het gaat om een bestuurlijke boete; het bestuursorgaan is de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. De minister stelt zich op het standpunt dat de bij powerbank ISW.47.324 vastgestelde tekortkoming in de temperatuurbewaking evenzeer geldt voor het type ISW.32.501/502, zodat vaststaat dat de powerbanks explosie of brand kunnen veroorzaken. De onderneming had dit temeer moeten vermoeden omdat zij in 2018 door de NVWA is gewezen op het belang van temperatuurbewaking bij lithium-ion cellen en omdat zij twee meldingen over ontplofte powerbanks heeft ontvangen. Volgens de minister had de eerste klachtmelding van 3 december 2019 direct tot de conclusie van een onaanvaardbaar risico moeten leiden en had de onderneming dit onmiddellijk moeten melden in plaats van het onderzoek in China af te wachten. De minister acht sprake van ernstige overtredingen in klasse B, van grove schuld en van een patroon van soortgelijke overtredingen waarbij gewone boetes geen afschrikwekkend effect hadden. Hij acht de boete passend en evenredig en betwist strijd met het gelijkheidsbeginsel.

Standpunt van de verdediging

De onderneming voert tegen overtreding 1 aan dat de NVWA een ander type powerbank heeft onderzocht dan het type waarover is geklaagd, zodat bewijs voor het vereiste weten of redelijkerwijs moeten vermoeden ontbreekt. Zij beroept zich op een rapport van DNV van 9 juni 2023 dat de gefaalde en de onderzochte powerbank te verschillend acht om de bevindingen over te dragen, en wijst op de lage fault rate. De fabrikant Difung heeft de oorzaak van de ontploffing niet kunnen vaststellen en acht schade door de gebruiker de meest waarschijnlijke oorzaak.

Tegen overtreding 3 betoogt de onderneming dat geen meldplicht is ontstaan, omdat zij in lijn met de Gids voor corrigerende acties van de NVWA eerst de oorzaak heeft onderzocht. Zij stelt dat na de brief van de NVWA van 26 maart 2020 geen informatie meer bij haar bekend was die de NVWA niet al had, en dat zij zonder de uitkomst van het Difung-onderzoek niet kon vermoeden dat sprake was van bijzondere gevaren. Zij acht het in strijd met het vertrouwens- en het verdedigingsbeginsel om de waarschuwing uit 2018 over een hoverboard, dat onder de Machinerichtlijn viel en waarvan zij slechts distributeur was, aan de boetes ten grondslag te leggen.

Verder stelt de onderneming dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing, dat geen sprake is van grove schuld en dus geen omzetgerelateerde boete mogelijk is, dat de boetes onevenredig hoog zijn gelet op de samenloop van beide overtredingen, dat de boeteoplegging in strijd is met het gelijkheidsbeginsel gelet op 24 andere Woo-zaken zonder boete, en dat de minister haar informatieverzoek heeft genegeerd, wat de verdedigingsrechten schendt.

Oordeel gerecht

Het College laat de boetes voor overtreding 1 en 3 in stand en verwerpt alle hogerberoepsgronden.

Bij overtreding 1 stelt het College voorop dat de onderneming de door FME vastgestelde tekortkomingen in het type ISW.47.324 niet betwist: door het ontbreken van de juiste temperatuurbewaking kan de powerbank tijdens en na het laden oververhit raken, en door gebrekkige bevestiging van de geleiders kunnen deze bij vallen of schokken losraken, beide met brand of explosie tot gevolg. Voor de vaststelling dat de powerbanks bijzondere gevaren kunnen opleveren is niet vereist dat die gevaren zich bij een bepaald aantal exemplaren hebben verwezenlijkt, zodat de lage fault rate niet tot een ander oordeel leidt. Dat de onderneming redelijkerwijs moest vermoeden dat sprake was van bijzondere gevaren, baseert het College op de waarschuwing van de NVWA uit 2018 over temperatuurbewaking bij lithium-ion cellen en op de twee klachtmeldingen. Hoewel die meldingen het type ISW.32.501/502 betroffen, acht het College dit type vergelijkbaar met het onderzochte type; als producent beschikte de onderneming over het technisch dossier van beide types en had zij dezelfde tekortkomingen kunnen afleiden. Dat Difung de oorzaak niet heeft kunnen vaststellen, betekent niet dat geen sprake was van bijzondere gevaren.

Bij overtreding 3 volgt het College het standpunt van de minister dat de onderneming naar aanleiding van de eerste klachtmelding van 3 december 2019 direct had moeten melden. Uit zowel de Gids als de Europese richtsnoeren volgt dat eerst het risico wordt ingeschat en dat vervolgens zo nodig wordt gemeld; de klachtmeldingen over ontploffende powerbanks hadden meteen tot de conclusie van een onaanvaardbaar risico moeten leiden. Door het Difung-onderzoek af te wachten heeft de onderneming niet volledig in lijn met de Gids gehandeld, zodat van strijd met het vertrouwensbeginsel geen sprake is. Dat het voorval in 2018 een ander product betrof, doet niet af aan de bij de onderneming aanwezige kennis over de gevaren van tekortkomingen in lithium-ion cellen.

De keuze voor een boete in plaats van een waarschuwing acht het College juist: het gaat om ernstige overtredingen in klasse B, waarvoor het interventiebeleid rechtstreeks een boete voorschrijft, en de lage fault rate doet daaraan niet af. Over de omzetgerelateerde boete oordeelt het College dat zowel artikel 18 als artikel 21b van de Warenwet de eis stelt dat de overtreder wist of redelijkerwijs moest vermoeden dat bepaalde gevolgen konden intreden. Volgens de nota van toelichting bij het Warenwetbesluit vormt die maatstaf de invulling van grove schuld. Nu voor beide overtredingen vaststaat dat de onderneming dit redelijkerwijs moest vermoeden, is grove schuld gegeven en was de minister bevoegd tot een omzetgerelateerde boete. De minister heeft de discretionaire bevoegdheid onderkend en voldoende gemotiveerd waarom hij daarvan gebruik heeft gemaakt.

De evenredigheidstoets valt uit in het nadeel van de onderneming. Dat de omzetgerelateerde boete ruim 273 keer hoger is dan de standaardboete maakt haar niet onevenredig; de wetgever heeft juist beoogd grote ondernemingen dergelijke afschrikwekkende boetes te kunnen opleggen. Van te matigen samenloop is geen sprake, omdat het om twee zelfstandig beboetbare gedragingen gaat. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, omdat de minister voldoende heeft toegelicht dat de aangedragen gevallen niet vergelijkbaar zijn: die betroffen geen ontploffende producten of vielen niet onder het toezicht van de NVWA, terwijl in de wel vergelijkbare powerbankzaken op gelijke wijze is gehandhaafd. Ook het beroep op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur wordt verworpen: hoewel de afhandeling van het informatieverzoek onhandig is verlopen, wat de minister erkent, heeft de onderneming de gevraagde informatie uiteindelijk gekregen en daarop in de procedure een beroep kunnen doen, zodat de procedure als geheel zorgvuldig is verlopen.

Bewezenverklaring

Deze bestuursrechtelijke uitspraak kent geen bewezenverklaring in strafrechtelijke zin. Het College stelt vast dat de volgende overtredingen zijn begaan:

• Overtreding van artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Warenwet (overtreding 1): het verhandelen van powerbanks waarvan de onderneming redelijkerwijs moest vermoeden dat zij bijzondere gevaren konden opleveren.

• Overtreding van artikel 21b, eerste lid, van de Warenwet (overtreding 3): het nalaten de NVWA onmiddellijk op de hoogte te stellen van waren waarvan de onderneming behoorde te weten dat zij een gevaar voor de veiligheid of gezondheid opleveren.

De boete voor overtreding 2 (het niet ondernemen van passende acties) is al door de rechtbank vernietigd en is in hoger beroep niet meer aan de orde.

Strafoplegging en maatregelen

Het College bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover aangevochten. Daarmee blijven de twee omzetgerelateerde boetes van elk € 435.000 in stand, na de door de rechtbank wegens overschrijding van de redelijke termijn toegepaste matiging van het totale boetebedrag tot € 795.000. De omzetgerelateerde boete is aan te merken als een bestraffende sanctie en staat volgens het College in redelijke verhouding tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtredingen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Lees hier de volledige uitspraak.