Bestuurlijke boete onderuit: meetgegevens ontbreken in rapport van bevindingen

Het is van groot belang dat in een rapport van bevindingen de relevante feiten en omstandigheden voor de overtreding deugdelijk en controleerbaar vastgesteld worden. Als dat niet (voldoende) gebeurt, kan de grondslag voor het opleggen van een bestuurlijke boete komen te vervallen. In dit geval (ECLI:NL:RBROT:2026:2166) maakt het rapport van bevindingen, noch het deskundigenbericht onvoldoende inzichtelijk en onvoldoende verifieerbaar dat de vereiste gezondheidsverklaring op de buitenverpakking van een navulvloeistof te klein zou zijn. De meetgegevens maken daar namelijk geen onderdeel van uit en maken evenmin onderdeel uit van het besluit waarmee de bestuurlijke boete is opgelegd. De bestuurlijke boete gaat onderuit.

Wat speelde er?

In mei 2018 koopt een inspecteur van de NVWA via een webshop een flesje navulvloeistof voor e-sigaretten aan: 'Twelve Monkeys Tropika' met een nicotinegehalte van 6 mg/ml. Na onderzoek door het RIVM concludeert een deskundige dat de gezondheidswaarschuwing op de buitenverpakking slechts 25,33% van het oppervlak beslaat. Dat is minder dan de 30% die de Europese Tabaksproductenrichtlijn (Richtlijn 2014/40/EU) voorschrijft.

De staatssecretaris van VWS legt op basis van deze bevindingen een bestuurlijke boete op van € 450,- aan Zwoofs B.V., de verantwoordelijke partij. De grondslag daarvoor is artikel 3, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenwet, gelezen in samenhang met het Tabaks- en rookwarenbesluit en de Tabaks- en rookwarenregeling. In bezwaar blijft de staatssecretaris bij zijn besluit. Zwoofs gaat in beroep bij de Rechtbank Rotterdam.

De kern van het geschil

Zwoofs stelt zich op het standpunt dat onvoldoende is komen vast te staan dat er een overtreding is begaan. Het kernbezwaar: in de deskundigenverklaring van het RIVM staat weliswaar een uitkomst (25,33%), maar nergens zijn de onderliggende meetgegevens en meetresultaten inzichtelijk gemaakt. Hoe is er gemeten? Welke oppervlakten zijn berekend? Met welke afmetingen is gerekend? Dat alles ontbreekt, zowel in het rapport van bevindingen als in het deskundigenbericht.

De beroepsgrond raakt aan een fundamenteel punt in het bestuurlijk sanctierecht. Bij het opleggen van een bestuurlijke boete gelden strenge eisen aan de bewijsvoering. De bewijslast rust op het bestuursorgaan, en bij twijfel moet het voordeel van de twijfel aan de betrokkene worden gegund. Dat vloeit rechtstreeks voort uit artikel 6, tweede lid, van het EVRM.

Het oordeel van de rechtbank

De Rechtbank Rotterdam komt tot een helder oordeel: de staatssecretaris is tekortgeschoten in zijn bewijsvoering.

De rechtbank erkent dat de staatssecretaris de gehanteerde meetmethode (werkwijze GZB-770) in het bestreden besluit alsnog voldoende inzichtelijk heeft gemaakt. Dat de bij het besluit gevoegde versie 3 van die werkwijze pas na het oorspronkelijke onderzoek is uitgebracht, is niet fataal, nu de meetmethode in de eerdere versie inhoudelijk gelijk was.

Maar daar houdt het op. De meetgegevens en resultaten zelf zijn namelijk nooit onderdeel geworden van het rapport van bevindingen of het deskundigenbericht. Ze zijn evenmin kenbaar gemaakt met het bestreden besluit. Daarmee is de conclusie dat de gezondheidswaarschuwing niet aan het 30%-vereiste voldoet onvoldoende inzichtelijk en onvoldoende verifieerbaar.

De rechtbank weegt daarbij mee dat Zwoofs in de zienswijze, in bezwaar en in beroep onderbouwd heeft betoogd dat de berekening onjuist zou zijn, onder meer omdat de omranding van de cilindervormige verpakking niet bij de oppervlakteberekening zou zijn betrokken. Ook heeft Zwoofs in bezwaar een contra-expertise overgelegd.

Dat de staatssecretaris de concrete onderzoeksresultaten later alsnog in het verweerschrift heeft gepresenteerd, maakt het oordeel niet anders. Het dragende bewijs van een overtreding moet uiterlijk bij de afronding van het bestreden besluit bekend zijn.

Uitkomst

Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, herroept het boetebesluit en bepaalt dat de boete komt te vervallen. De staatssecretaris wordt veroordeeld tot vergoeding van het griffierecht (€ 365,-) en de proceskosten (€ 3.001,-).

De les voor de praktijk

Deze uitspraak onderstreept een essentieel aandachtspunt voor elk bestuursorgaan dat bestuurlijke boetes oplegt: zorg dat het rapport van bevindingen en de daaraan ten grondslag liggende deskundigenrapporten niet alleen een eindconclusie bevatten, maar ook de meetgegevens, meetresultaten en berekeningsmethoden die tot die conclusie leiden. Zonder die controleerbare onderbouwing is het bewijs van de overtreding kwetsbaar en kan de boete in rechte geen stand houden.

Zeker bij boetes met een bestraffend karakter, waar de bewijslast volledig op het bestuursorgaan rust en strenge eisen gelden, is transparantie in de bewijsvoering geen luxe maar een vereiste. Wie alleen een conclusie presenteert zonder verifieerbare gegevens, loopt het risico dat de boete bij de rechter sneuvelt.