Algemene Rekenkamer: fraude- en corruptiebeleid ontbreekt bij ministerie van Defensie

Op 20 mei 2026, Verantwoordingsdag, publiceerde de Algemene Rekenkamer de resultaten van het verantwoordingsonderzoek 2025 bij het ministerie van Defensie (begrotingshoofdstuk X) en het Defensiematerieelbegrotingsfonds (begrotingshoofdstuk K). De uitgaven van Defensie bedroegen in 2025 € 25,8 miljard, de aangegane verplichtingen € 44,4 miljard. De Rekenkamer geeft over beide begrotingshoofdstukken op onderdelen een negatief oordeel over de financiële informatie. Bij het Defensiematerieelbegrotingsfonds constateert zij € 4,4 miljard aan fouten en onzekerheden in 2025 als gevolg van het onvoldoende volgen van de aanbestedingsregels, waarvan € 4,3 miljard in de aangegane verplichtingen van het fonds. Het grootste deel daarvan, € 3,6 miljard, is het gevolg van onvoldoende toelichting op het gebruik van uitzonderingsprocedures in de aanbestedingsregelgeving. Daarnaast merkt de Rekenkamer het ontbreken van een specifiek fraude- en corruptiebeleid aan als nieuwe onvolkomenheid en constateert zij een schending van het budgetrecht van de Eerste Kamer. De minister van Defensie heeft in haar bestuurlijke reactie een deel van de bevindingen betwist. Rekenkamer

Negatieve oordelen over de financiële informatie

De Rekenkamer beoordeelt jaarlijks of de cijfers in de jaarverslagen kloppen en of het geld volgens de regels is besteed. Voor het ministerie van Defensie is het oordeel over het totaal van de uitgaven en ontvangsten negatief, evenals over begrotingsartikel 1 (Inzet). Voor het Defensiematerieelbegrotingsfonds is het oordeel negatief over het totaal van de verplichtingen en over de artikelen 1, 2, 3, 4 en 6, die betrekking hebben op defensiebreed, maritiem, land- en luchtmaterieel en IT. De totaalbedragen in de financiële verantwoording kloppen volgens de Rekenkamer wel. Het negatieve oordeel ziet op de rechtmatigheid: bij de genoemde onderdelen overschrijden de fouten en onzekerheden de tolerantiegrenzen uit de rijksbegrotingsvoorschriften.

Onvoldoende onderbouwing van uitzonderingsbepalingen

Defensie koopt meer en sneller materieel, voorraden en dienstverlening in en doet daarbij steeds vaker een beroep op uitzonderingsbepalingen in de aanbestedingsregelgeving. Die bepalingen, opgenomen in de Aanbestedingswet 2012, de Aanbestedingswet op defensie- en veiligheidsgebied en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), maken het mogelijk om af te zien van concurrentiestelling en opdrachten direct te gunnen. Het gebruik van een uitzonderingsbepaling moet per inkoop vooraf schriftelijk worden onderbouwd. De Rekenkamer stelt vast dat die onderbouwing slechts in enkele gevallen voldoende is. Daardoor kan achteraf niet worden vastgesteld of de gekozen procedure en de inkoop rechtmatig waren, hetgeen tot een onzekerheid van € 3,6 miljard in de aangegane verplichtingen leidt.

De Rekenkamer wijst in het rapport op de risico's die met een ontbrekende onderbouwing samenhangen. Wanneer ten onrechte geen concurrentie wordt gesteld, kunnen potentiële leveranciers zijn benadeeld. Ook noemt het rapport een verhoogde kans op fraude of corruptie, bijvoorbeeld wanneer vanwege omkoping geen concurrentie is gesteld, en het risico dat Defensie niet de beste voorwaarden krijgt aangeboden wat betreft prijs, kwaliteit of leveringscondities.

Het inkoopkader Hoofdtaak 1

Voor inkopen die direct verband houden met de eerste hoofdtaak, het beschermen van het eigen grondgebied en dat van bondgenoten, hanteert Defensie een eigen inkoopkader: het inkoopkader Hoofdtaak 1. Daarin zoekt Defensie de maximale ruimte op in de uitzonderingsbepalingen door zich te beroepen op een crisissituatie. Inkopers hoeven bij toepassing van dit kader vooraf slechts een korte toelichting op te stellen; een onderbouwing volgt alleen achteraf als controlerende instanties daarom vragen. Dat is volgens de Rekenkamer niet in overeenstemming met de aanbestedingsregelgeving. Het kader en zijn voorloper zijn in 2025 circa 60 keer toegepast, voor een gegunde waarde van circa € 367,8 miljoen. De Rekenkamer merkt de inkopen onder beide kaders aan als onzeker: voor het Defensiematerieelbegrotingsfonds gaat het om € 350,1 miljoen en bij het ministerie zelf om € 17,7 miljoen.

Het rapport gaat ook in op de versnelde inkoop van drones. Defensie heeft op centraal niveau geen overzicht van de droneprojecten en de bereikte versnellingen, zodat niet is vast te stellen of de inkoop daadwerkelijk sneller verloopt. Bij de aanschaf van de verkenningsdrone V-BAT oordeelt de Rekenkamer dat Defensie onvoldoende heeft onderbouwd waarom de verkorte procedure volgens de Aanbestedingswet op defensie- en veiligheidsgebied niet toereikend zou zijn geweest. De aangegane verplichting is daarmee volgens de Rekenkamer onrechtmatig.

Nieuwe onvolkomenheid: fraude- en corruptiebeleid ontbreekt

De Rekenkamer merkt het fraude- en corruptiebeleid voor het eerst aan als onvolkomenheid. Het ministerie van Defensie heeft geen expliciet beleid om fraude- en corruptierisico's te beperken en heeft daarvoor evenmin een specifieke risicoanalyse opgesteld. Binnen Defensie is niet duidelijk belegd wie verantwoordelijk is voor de beheersing van deze risico's. De Rekenkamer plaatst dit tegen de achtergrond van fors stijgende uitgaven, het vaker direct gunnen aan één leverancier en de druk op de defensiemarkt, omstandigheden waardoor het risico op fraude en corruptie volgens het rapport toeneemt. De Auditdienst Rijk rapporteerde in oktober 2025 vergelijkbare bevindingen in een rijksbreed onderzoek naar fraude en corruptie. Het ministerie constateerde overigens geen voorvallen van fraude of corruptie in 2025. Defensie beschikt wel over interne richtlijnen voor zakelijke en sociale integriteit en loopt volgens eerder Rekenkameronderzoek voorop bij het uitwerken van een samenhangend integriteitsbeleid, maar dat beleid ziet voornamelijk op sociale veiligheid.

Voorschotten Oekraïnesteun en budgetrecht Eerste Kamer

Bij begrotingsartikel 1 (Inzet) van het ministerie van Defensie constateert de Rekenkamer fouten en onzekerheden van € 447,1 miljoen. Een deel daarvan betreft de bevoorschotting van leveringen van materieel aan Oekraïne. Defensie betaalde leveranciers volledig vooruit, terwijl een bevoorschotting van 25% tot 70% gebruikelijk is. De ministers van Defensie en van Financiën hebben volgens de Rekenkamer onvoldoende onderbouwd waarom de hogere bevoorschotting noodzakelijk en in het belang van de Staat was. Het deel boven het gebruikelijke percentage, € 304,2 miljoen, merkt de Rekenkamer aan als onzeker. Daarnaast kwalificeert zij een voorschot van € 91,9 miljoen aan de NAVO voor het zogenoemde PURL-steunpakket als onrechtmatig, omdat een hoger bedrag is betaald dan voor de aanschaf noodzakelijk was.

De Rekenkamer constateert verder een comptabele onrechtmatigheid van € 67,2 miljoen rond de versnelde inkoop van dronebestrijding. De minister diende op 19 november 2025 een incidentele suppletoire begroting in en tekende het contract nadat de Tweede Kamer had ingestemd, maar zonder de goedkeuring van de Eerste Kamer af te wachten. Daarmee is volgens de Rekenkamer het budgetrecht van de Eerste Kamer geschonden.

Onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

Het rapport telt negen onvolkomenheden bij het ministerie van Defensie. Naast het fraude- en corruptiebeleid betreft het een onvolkomenheid die om redenen van nationale veiligheid in een vertrouwelijke bijlage wordt toegelicht, en zeven bestaande onvolkomenheden: inkoopbeheer, munitiebeheer, vastgoedbeheer, IT-beheer en autorisatiemanagement, beveiliging van militaire objecten, cryptobeheer en het inventarisatieproces. De beveiliging van militaire objecten geldt opnieuw als ernstige onvolkomenheid; van de tien deelprojecten die in 2025 gereed hadden moeten zijn, zijn er drie volgens planning voltooid. Bij vijf bestaande onvolkomenheden ziet de Rekenkamer vooruitgang, bij het vastgoedbeheer en het autorisatiebeheer is de voortgang gestagneerd. Het inkoopbeheer is sinds 2016 een onvolkomenheid; de fouten en onzekerheden bij de inkopen verdubbelden volgens het jaarverslag ruim ten opzichte van 2024, naar € 849,6 miljoen.

Reactie minister en nawoord Rekenkamer

De minister van Defensie heeft op 23 april 2026 op het conceptrapport gereageerd. Zij stelt dat Defensie het rechtmatige gebruik van uitzonderingsbepalingen naar haar overtuiging zorgvuldig en uitgebreid beargumenteert en dat de geconstateerde onzekerheid van € 3,6 miljard geen comptabele of juridische onzekerheid betreft, maar eerder een administratieve onvolledigheid. Ook stelt de minister dat de grondslag voor het inkoopkader Hoofdtaak 1 in de bestaande aanbestedingswetgeving ligt en dat zij daarin geen onzekerheden ziet. De aanbevelingen bij de overige onvolkomenheden neemt de minister over; zij wijst daarbij op het eind april 2026 vastgestelde beleidskader integriteit. In haar nawoord houdt de Rekenkamer vast aan haar oordeel. Zij benadrukt dat het onvoldoende onderbouwen van uitzonderingsbepalingen geen louter administratieve kwestie is en dat Defensie gebruikmaakt van uitzonderingsprocedures zonder dat aantoonbaar aan de strenge wettelijke voorwaarden is voldaan. De Rekenkamer sluit zich bovendien aan bij het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel Wet op de defensiegereedheid, waarin de Raad opmerkt dat de noodzaak van nadere inkoopbepalingen ten opzichte van de bestaande wetgeving niet duidelijk is.

Afsluiting

Het rapport is op 20 mei 2026 aangeboden aan de Tweede Kamer, gelijktijdig met het Jaarverslag 2025 van het ministerie van Defensie en het Defensiematerieelbegrotingsfonds. De vaste commissie voor Defensie heeft feitelijke vragen gesteld aan de Algemene Rekenkamer en aan de regering; de Rekenkamer heeft haar antwoorden op 9 juni 2026 aan de Tweede Kamer gestuurd. Op 10 juni 2026 stond het wetgevingsoverleg over het jaarverslag, de slotwet en het verantwoordingsonderzoek geagendeerd bij de vaste commissie voor Defensie. De decharge over het begrotingsjaar 2025 volgt nadat de Staten-Generaal de verklaring van goedkeuring bij de rijksrekening hebben ontvangen. Rekenkamer

Klik hier voor het volledige rapport van de Algemene Rekenkamer.