AG: inzet Awb-toezichtbevoegdheden bij integrale controle levert geen vormverzuim op

Op 12 mei 2026 heeft advocaat-generaal Paridaens haar conclusie genomen in een cassatiezaak die draait om een 'integrale controle' van een bedrijfspand in de gemeente Wijchen. Tijdens die controle, die plaatsvond nadat bij de gemeente 'ondermijnende signalen' over een specifieke straat waren binnengekomen, troffen een gemeentelijke toezichthouder en meereizende politieambtenaren een drugslab aan. De verdediging stelde in feitelijke aanleg en in cassatie dat de gemeente haar bestuursrechtelijke toezichtbevoegdheden uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had ingezet voor strafrechtelijke doeleinden, waarmee strafvorderlijke voorschriften zouden zijn omzeild. Volgens de AG slaagt deze klacht niet: de inzet van toezichtbevoegdheden naar aanleiding van signalen van ondermijning levert niet zonder meer een vormverzuim op, ook niet wanneer daarbij van meet af aan met de politie wordt samengewerkt. De conclusie raakt aan een terugkerend vraagstuk binnen de integrale aanpak van ondermijnende criminaliteit en biedt richting voor de afgrenzing tussen toezicht in de zin van de Awb en opsporing in de zin van artikel 132a Sv.

De feitelijke context: integrale controle in Wijchen

Op 18 januari 2022 vond aan een straat in Wijchen een integrale controle plaats waarbij een ambtenaar van Bouwtoezicht, een medewerker van netbeheerder Liander, de ondermijningscoördinator en meerdere politieambtenaren samenwerkten. Aanleiding waren bij de gemeente binnengekomen 'ondermijnende signalen' over de betreffende straat. In totaal werden acht adressen bezocht. Bij het laatste pand, een bedrijfsruimte van de verdachte, bleek een zijdeur ongesloten. Nadat de toezichthouder geen reactie kreeg op aanbellen en aankloppen, betrad hij de bedrijfsruimte met een beroep op zijn bevoegdheid uit artikel 5:15 Awb. Direct achter hem liep een politiefunctionaris mee naar binnen. In de ruimte werden tientallen vaten ethanol en aceton aangetroffen, waarna contact werd gezocht met de officier van justitie. Met diens toestemming en met sleutels die de inmiddels gearriveerde verdachte vrijwillig afstond, werd de naastgelegen woning betreden. In de kelder daarvan trof men onder meer circa 371 XTC-pillen, 820 gram MDMA-poeder en 20 liter MDMA-olie aan.

Twee feitelijke instanties, twee uitkomsten

In eerste aanleg oordeelde de rechtbank dat sprake was van een onherstelbaar vormverzuim. Het doel en de strekking van de controle waren volgens de rechtbank onvoldoende duidelijk en politie en toezichthouder hadden geen heldere taakverdeling gehanteerd. De rechtbank ging over tot bewijsuitsluiting, mede met het oog op de rechtsstatelijke functie van die sanctie, en sprak de verdachte vrij. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden kwam in zijn arrest van 29 december 2023 tot een andere weging. Het optreden van de gemeentelijke autoriteiten achtte het hof rechtmatig. Wel oordeelde het hof dat de politiefunctionaris zonder gegronde reden tegelijk met de toezichthouder de bedrijfsruimte was binnengegaan, en dat dit als zelfstandig vormverzuim moest worden aangemerkt. Aan dat verzuim verbond het hof echter geen rechtsgevolg, omdat het geen invloed had gehad op het verloop van het opsporingsonderzoek of de vervolging. De verdachte werd veroordeeld tot een gevangenisstraf van tien maanden, waarvan twee voorwaardelijk.

Het juridische speelveld: artikel 1:6 Awb en artikel 132a Sv

In cassatie staat de verhouding tussen bestuursrechtelijk toezicht en strafrechtelijke opsporing centraal. Artikel 1:6 aanhef en onder a Awb bepaalt dat de hoofdstukken 2 tot en met 8 en 10 van die wet niet van toepassing zijn op de opsporing en vervolging van strafbare feiten. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 3 april 2018 onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis benadrukt dat deze afbakening voorkomt dat typisch strafvorderlijke besluiten onder het bereik van de Awb worden gebracht. Het complement aan strafvorderlijke zijde vormt artikel 132a Sv, dat opsporing definieert als het onderzoek in verband met strafbare feiten onder gezag van de officier van justitie met als doel het nemen van strafvorderlijke beslissingen. De vraag wanneer toezichtbevoegdheden uit hoofdstuk 5 Awb, in het bijzonder de artikelen 5:11, 5:13 en 5:15 Awb, overgaan in opsporing, is in de jurisprudentie van de Hoge Raad meermaals aan de orde geweest, onder meer in het arrest van 18 april 2017. Een vormverzuim ontstaat volgens die lijn pas wanneer de toezichtbevoegdheden in de concrete omstandigheden uitsluitend kunnen worden aangemerkt als opsporing in de zin van artikel 132a Sv.

De conclusie: integrale controle is niet per definitie opsporing

AG Paridaens stelt voorop dat de aanpak van ondermijnende criminaliteit niet alleen via het strafrecht verloopt, maar ook met bestuursrechtelijke, fiscale en privaatrechtelijke instrumenten. Zij verwijst daarbij naar het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 20 maart 2019 over de rol van gemeenten in de bestuurlijke en integrale aanpak van ondermijning. Gemeenten hebben volgens haar eigen, legitieme belangen bij die aanpak, zoals de bestrijding van brandgevaarlijke drugslabs of de handhaving van het bestemmingsplan. De omstandigheid dat sprake is van 'signalen van ondermijning' en dat de gemeente daarbij met de politie samenwerkt, brengt op zichzelf niet mee dat de inzet van toezichtbevoegdheden in strijd is met artikel 1:6 Awb. De AG benadrukt dat een vormverzuim pas ontstaat wanneer de Awb-bevoegdheden zijn toegepast op een wijze die onder de concrete omstandigheden uitsluitend kan worden aangemerkt als opsporing. Bij een integrale controle zal dat niet snel het geval zijn, omdat met zulke controles in de regel ook andere dan strafrechtelijke belangen zijn gediend. In de voorliggende zaak had het hof volgens de AG niet onbegrijpelijk geoordeeld dat de toezichthouder zijn bevoegdheden had ingezet op een controlerend doel (toezicht op het formeel gebruik overeenkomstig het bestemmingsplan), dat er geen aanwijzingen waren voor heimelijke bijbedoelingen, en dat van een verdenking jegens de verdachte ten tijde van het binnentreden nog geen sprake was.

Het vormverzuim van de politie: enkele constatering volstaat

Wat betreft de politiefunctionaris die de toezichthouder zonder gegronde reden naar binnen vergezelde, sluit de AG aan bij het beoordelingskader uit het overzichtsarrest vormverzuimen van 1 december 2020 en bij het arrest van 12 september 2023 over rechtsgevolgen van onrechtmatig handelen door andere personen dan opsporingsambtenaren. Het oordeel van het hof dat het verzuim geen bepalende invloed heeft gehad op het verloop van het opsporingsonderzoek of de vervolging acht de AG niet onbegrijpelijk. De toezichthouder was rechtmatig binnen, deed de relevante constatering en de politiefunctionaris zou hooguit enkele momenten later op de hoogte zijn geraakt indien hij buiten was blijven wachten. Van actieve opsporingshandelingen door de meereizende politiefunctionaris was geen sprake, evenmin van opzettelijke onrechtmatige sturing. Het hof kon volgens de AG volstaan met de enkele constatering van het verzuim.

Het getuigenverzoek: rechtmatigheidsgetuige en motiveringsplicht

Het vierde middel keert zich tegen de afwijzing van het voorwaardelijke verzoek tot het horen van de ondermijningscoördinator als getuige. De AG wijst erop dat hier geen sprake is van een zogenoemde 'Keskin-getuige': de post-Keskin-rechtspraak ziet op getuigen met een belastende verklaring, terwijl het hier ging om een rechtmatigheidsgetuige in het kader van een artikel 359a Sv-verweer. Van de verdediging mag in dat verband worden verlangd dat het verzoek wordt gemotiveerd, en die motivering schoot volgens de AG tekort. Het hof kon, gelet op zijn oordeel over de rechtmatigheid van het toezichthoudend optreden, het verzoek afwijzen omdat het horen van de getuige niet van belang was voor enige door het hof op grond van de artikelen 348 en 350 Sv te nemen beslissing.

Strekking van de conclusie

De conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, maar uitsluitend wat betreft de duur van de opgelegde gevangenisstraf wegens overschrijding van de redelijke termijn in cassatie, en tot vermindering daarvan naar de gebruikelijke maatstaf. Voor het overige bepleit de AG verwerping van het beroep. Het eerste, derde en vierde middel kunnen volgens haar worden afgedaan met een aan artikel 81 lid 1 RO ontleende motivering.

Afsluiting

De conclusie van AG Paridaens plaatst de discussie over de inzet van toezichtbevoegdheden bij integrale controles binnen het bestaande kader van artikel 1:6 Awb en artikel 132a Sv. Het zwaartepunt komt te liggen bij een feitelijke beoordeling: niet de aanleiding of de samenstelling van het controleteam is doorslaggevend, maar de vraag of de toezichtbevoegdheden in de concrete omstandigheden uitsluitend voor strafvorderlijke doeleinden zijn ingezet. Voor de praktijk van de integrale aanpak van ondermijning bevestigt de conclusie dat samenwerking tussen gemeente, politie en andere ketenpartners op zichzelf geen vormverzuim oplevert, maar dat bestuursrechtelijke bevoegdheden zorgvuldig afgegrensd moeten blijven van strafvorderlijke bevoegdheden zolang voor de inzet van die laatste geen wettelijke grondslag bestaat. De Hoge Raad doet naar verwachting op 7 juli 2026 uitspraak.

Lees hier de volledige conclusie.