AFM actualiseert beleidsregel voor de hoogte van bestuurlijke boetes

De Autoriteit Financiële Markten heeft haar beleid voor het vaststellen van de hoogte van bestuurlijke boetes geactualiseerd. Het Boetetoemetingsbeleid AFM 2026 is op 15 oktober 2026 in werking getreden en vervangt het Boetetoemetingsbeleid AFM 2021, dat sinds 1 juli 2021 gold. Het gaat om een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, vastgesteld op grond van artikel 4:81, eerste lid, Awb. De regel is van toepassing op boetes wegens overtreding van de bepalingen uit paragraaf 2 van het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Bbbfs), hoofdstuk 10 van het Besluit uitvoering Pensioenwet en Wet verplichte beroepspensioenregeling, onderdeel b van de bijlage bij de Wet handhaving consumentenbescherming en de bijlagen bij het Besluit EU-verordeningen Wft. In haar nieuwsbericht schrijft de AFM dat de wijzigingen overwegend technisch en verduidelijkend van aard zijn, dat de structuur van het beleid gelijk is gebleven en dat de aanpassingen volgen uit wetswijzigingen, jurisprudentie en voortschrijdende inzichten. Als voornaamste punten noemt de toezichthouder meer ruimte om af te wijken van het wettelijk basisbedrag en een vereenvoudigde berekening van omzetgerelateerde boetes in zogeheten zwaardere zaken.

Drie wettelijke boeteregimes

Het beleid onderscheidt drie wettelijk vastgelegde regimes: de boete op basis van een wettelijk basisbedrag, de omzetgerelateerde boete en de voordeelgerelateerde boete. Die indeling bestond al in 2021, al is de volgorde gewijzigd. De omzetgerelateerde boete wordt nu als tweede regime behandeld, de voordeelgerelateerde boete als derde. Nieuw is artikel 2.2, dat bepaalt dat het algemene beleid niet geldt voor zover voor bepaalde soorten overtredingen een specifiek beleid is vastgesteld. De definitie van verkregen voordeel vermeldt nu in de regeltekst zelf dat het voordeel in beginsel voor belastingen wordt berekend; in 2021 stond dat alleen in de toelichting.

Het wettelijk basisbedrag als globaal uitgangspunt

Overtredingen met een wettelijk basisbedrag zijn ingedeeld in drie categorieën. Voor categorie 1 geldt in beginsel een vast bedrag, waarop alleen de stappen voor recidive, evenredigheid en draagkracht worden toegepast. Voor de categorieën 2 en 3 geldt een stappenplan. In de inleiding van dat stappenplan staat een nieuwe passage: de AFM beschouwt het wettelijk basisbedrag als een globaal uitgangspunt en zal er zo nodig vergaand van afwijken, omdat de basisbedragen per wetsartikel ver uiteenlopen en overtredingen zich in veel vormen voordoen. Volgens de beleidsregel kan vooral de ernst van de overtreding aanleiding zijn voor een aanzienlijke verhoging of verlaging. De AFM verbindt deze passage in haar nieuwsbericht aan actuele jurisprudentie, zonder daarbij specifieke uitspraken te noemen.

Het stappenplan in zeven stappen

Stap 1 en stap 2 zien op de ernst en duur van de overtreding en op de mate van verwijtbaarheid, met een verhoging of verlaging van maximaal 50 procent per stap, in stappen van 25 procent. De regeltekst spreekt nu van een basisbedrag dat kan worden verhoogd of verlaagd, waar de versie uit 2021 bepaalde dat het wordt verhoogd of verlaagd. Bij recidive binnen vijf jaar wordt het bedrag in stap 3 verdubbeld.

In stap 4 past de AFM een percentage toe op basis van de omvang van de onderneming of het vermogen van de natuurlijke persoon. De omvangtabel voor ondernemingen, met zeven klassen van 5 tot 100 procent op basis van netto-jaaromzet of balanstotaal, is ongewijzigd. De tabel voor natuurlijke personen kent een nieuwe hoogste klasse: bij een vermogen vanaf € 50.000.000 geldt 100 procent en tussen € 5.000.000 en € 50.000.000 geldt 50 procent. In 2021 gold vanaf € 5.000.000 een bandbreedte van 50 tot 100 procent, met 50 procent als uitgangspunt. De bepaling uit 2021 op grond waarvan de AFM een onderneming in de naast hogere of naast lagere klasse kon indelen wanneer omzet of balanstotaal klaarblijkelijk geen juist beeld gaf, komt in de tekst van 2026 niet meer voor.

De stap waarin het verkregen voordeel als ondergrens dient, is naar voren geschoven en is nu stap 5, vóór de passendheidstoets. De passendheidstoets in stap 6 is uitgebreid. Bij samenhangende overtredingen beoordeelt de AFM of het totaal aan boetes passend is; wordt naast de onderneming een enig of grootaandeelhouder als feitelijk leidinggever beboet, dan wordt in beginsel alleen diens boete verlaagd. De begrenzing van die verlaging tot maximaal een derde, die in 2021 gold, is vervallen. Nieuw is een verlagingsgrond voor een overtreding die alleen een ondergeschikt onderdeel van een groep met een geconsolideerde jaarrekening betreft. De algemene evenredigheidstoets is uitgewerkt in drie categorieën, waaronder de mogelijkheid om een boete verder te verlagen dan de maximale 50 procent uit stap 1 of 2, wanneer de boete in die stap al maximaal is verlaagd en nog onevenredig hoog is. Het verkregen voordeel blijft in beginsel het minimum van de boete.

In stap 7 matigt de AFM op grond van draagkracht, waarbij de beboete partij de boete met een betalingsregeling van maximaal twee jaar moet kunnen voldoen. Het beleid vraagt daarvoor nu volledige, actuele en verifieerbare stukken; de versie uit 2021 noemde een draagkrachtformulier. Onverplichte uitkeringen, waarbij naast dividenden nu ook schenkingen worden genoemd, blijven buiten beschouwing. Het beleidsmatige minimum van € 10.000 voor rechtspersonen en € 5.000 voor natuurlijke personen is ongewijzigd.

Omzetgerelateerde boete: zwaardere en zwaarste zaken

Voor overtredingen van categorie 3 door ondernemingen met een bepaalde minimale netto-jaaromzet bevat de wet alleen een maximum, uitgedrukt als percentage van de netto-jaaromzet. De AFM noemt als voorbeelden 10, 15 of 20 procent. De hoofdregel is ongewijzigd: de AFM berekent de boete vanuit het wettelijk basisbedrag voor kleinere ondernemingen en hanteert in stap 4 altijd 100 procent.

Voor zwaardere zaken is de berekening gewijzigd. Het gaat daarbij volgens het beleid onder meer om overtredingen die ordelijke marktprocessen of een zorgvuldige behandeling van cliënten direct bedreigen, die grootschalig en structureel zijn, die de integriteit van de financiële sector direct aantasten of die tot maatschappelijke onrust leiden. Onder het beleid van 2021 werd het basisbedrag in die zaken berekend als een gewogen omzet maal het maximale boetepercentage maal 0,25, waarna het volledige stappenplan werd doorlopen. Het nieuwe beleid hanteert een veelvoud van het wettelijk basisbedrag: driemaal bij een netto-jaaromzet tot € 250.000.000, viermaal tot € 1.000.000.000, vijfmaal tot € 3.000.000.000, zesmaal tot € 6.000.000.000, achtmaal tot € 10.000.000.000 en tienmaal daarboven. Vanuit dat bedrag worden alleen de passendheidstoets en de draagkrachttoets doorlopen, zodat het bedrag uitsluitend kan worden verlaagd. Komt het bedrag in de eerste klasse boven het wettelijk maximum uit, dan wordt het op dat maximum gesteld. In de zwaarste zaken stelt de AFM de boete, net als onder het oude beleid, zonder basisbedrag vast op een passend geacht bedrag tot ten hoogste het wettelijk maximum.

Voordeelgerelateerde boete

De voorwaarden voor de voordeelgerelateerde boete zijn eveneens herzien. Onder het beleid van 2021 koos de AFM voor dit regime wanneer het voordeel meer bedroeg dan 50 procent van het wettelijk basisbedrag en dit tot een hogere boete leidde; het voordeel werd dan na de passendheidstoets bij het boetebedrag opgeteld. Volgens het nieuwe artikel 6 kiest de AFM voor dit regime wanneer het voordeel kan worden vastgesteld of met enige nauwkeurigheid kan worden geschat en een boete vanuit het wettelijk basisbedrag of een omzetgerelateerde boete gelet op de hoogte van dat voordeel geen passende bestraffing zou toelaten. De AFM stelt de boete dan zonder basisbedrag vast op ten hoogste twee- of driemaal het verkregen voordeel.

Afronding en vereenvoudigde afdoening

De afrondingsregels zijn aangepast. Boetes tot € 50.000 worden naar beneden afgerond op een veelvoud van € 500, boetes vanaf € 50.000 tot € 2.500.000 op een veelvoud van € 1.000 en hogere boetes op een veelvoud van € 5.000. Onder het oude beleid lagen de grenzen bij € 1.000.000 en € 5.000.000, met afronding op € 1.000, € 10.000 en € 50.000. Nieuw is artikel 8: wordt een zaak afgedaan volgens de Procedure vereenvoudigde afdoening boetezaken AFM en DNB, dan wordt de afgeronde boete met 15 procent verlaagd.

Inwerkingtreding en overgangsrecht

Het Boetetoemetingsbeleid AFM 2026 wordt in de Staatscourant geplaatst en is op 15 oktober 2026 in werking getreden; het beleid uit 2021 is per die datum ingetrokken. Het overgangsrecht knoopt aan bij het onderzoeksrapport: op overtredingen waarover vóór 15 oktober 2026 een onderzoeksrapport is opgesteld en gedateerd, blijft het beleid uit 2021 van toepassing. Het beleid van 2021 hanteerde een ander criterium en liet het oude beleid gelden voor eerder begane overtredingen, voor zover dat voor de overtreder gunstiger was.

Afsluiting

Het Boetetoemetingsbeleid AFM 2026 geldt sinds 15 oktober 2026 voor bestuurlijke boetes die de AFM oplegt op grond van onder meer de Wft, het Bbbfs en de Wet handhaving consumentenbescherming, met uitzondering van zaken waarin vóór die datum een onderzoeksrapport is opgesteld en gedateerd. Het beleid behoudt de drie wettelijke regimes en het stappenplan van zeven stappen, met wijzigingen in de volgorde van de stappen, de passendheidstoets, de vermogenstabel voor natuurlijke personen, de berekening van zwaardere omzetgerelateerde zaken, de voorwaarden voor de voordeelgerelateerde boete en de afronding. De beleidsregel bevat een verlaging van 15 procent bij vereenvoudigde afdoening. De publicatie in de Staatscourant volgt het bericht van de AFM.

Dit bericht betreft geen rechterlijke uitspraak, maar een beleidsregel en nieuwsbericht van de Autoriteit Financiële Markten; een link naar een uitspraak is daarom niet beschikbaar. Klik hier voor het volledige Boetetoemetingsbeleid AFM 2026.