Afdeling advisering: aanpassing wenselijk van wetsvoorstel over online gegevensvergaring door politie bij ernstige ordeverstoringen

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op 2 september 2026 haar advies vastgesteld over het voorstel van wet houdende regels over gegevensvergaring voor de handhaving van de openbare orde, kortweg de Wet gegevensvergaring openbare orde. Het advies is op 7 september 2026 gepubliceerd, samen met een nieuwsbericht op de website van de Raad van State. Het wetsvoorstel, waarmee de ministerraad op 27 maart 2026 instemde en dat op 1 april 2026 bij de Afdeling aanhangig is gemaakt, geeft politieambtenaren twee bevoegdheden om persoonsgegevens te vergaren uit publiek toegankelijke online bronnen bij ernstige verstoringen van de openbare orde of aanwijzingen daarvoor. De inzet verloopt via een bevel van de burgemeester, dat pas kan worden gegeven na een machtiging van de rechter-commissaris. De Afdeling onderschrijft dat de algemene taakstelling in artikel 3 Politiewet 2012 een ontoereikende grondslag is wanneer het onderzoek leidt tot een meer dan beperkte inbreuk op grondrechten, maar plaatst kanttekeningen bij de reikwijdte van het begrip publiek toegankelijke bron, het samenstel van waarborgen, de keuze voor een voorafgaande toets door de rechter-commissaris en de verhouding tot de Politiewet en de Wet politiegegevens. Het dictum luidt dat aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting wenselijk is voordat het voorstel bij de Tweede Kamer wordt ingediend. Deze blog beschrijft de inhoud van het wetsvoorstel en de opmerkingen van de Afdeling.

Inhoud van het wetsvoorstel

Volgens het advies en het persbericht van de Rijksoverheid van 27 maart 2026 wil de regering de informatiepositie van de politie en de burgemeester versterken bij ernstige verstoringen van de openbare orde die in het online domein ontstaan of van daaruit worden aangejaagd. De memorie van toelichting noemt als voorbeelden Project X Haren, dat begon met een openbare uitnodiging op sociale media, en de geweldsincidenten rond supporters van Maccabi Tel Aviv in de nacht van 7 op 8 november 2024. Op grond van artikel 3 Politiewet 2012 doet de politie nu al onderzoek in publiek toegankelijke internetbronnen, maar die grondslag volstaat volgens de regering niet zodra het zoeken naar en verwerken van persoonsgegevens een meer dan beperkte inbreuk op grondrechten oplevert. Daarvan is volgens de toelichting onder meer sprake wanneer een min of meer volledig beeld ontstaat van aspecten van iemands privéleven, zoals het dagelijkse leefpatroon, de verblijfplaats of sociale relaties.

Het voorstel creëert daarom twee bevoegdheden. De eerste, in het voorgestelde artikel 4, houdt in dat politieambtenaren ongericht mogen zoeken naar persoonsgegevens in publiek toegankelijke bronnen en die mogen overnemen, in verband met aanwijzingen dat een ernstige verstoring van de openbare orde zal plaatsvinden; het onderzoek mag daarbij niet op een bepaalde persoon of organisatie worden gericht. De tweede bevoegdheid, in het voorgestelde artikel 5, maakt het mogelijk een persoon in het online domein te volgen, diens gedrag waar te nemen en persoonsgegevens over te nemen. Daarvoor geldt de aanvullende eis dat aannemelijk moet zijn dat deze persoon een substantiële rol heeft in de (aanwijzingen van de) ernstige verstoring.

De bevoegdheidsuitoefening is gelaagd. De politie verzoekt de burgemeester om bij de rechter-commissaris een machtiging te vorderen. Verleent de rechter-commissaris die, dan kan de burgemeester het bevel geven op grond waarvan politieambtenaren de gegevens mogen vergaren. Het bevel geldt maximaal vier weken en kan telkens worden verlengd als opnieuw aan de wettelijke voorwaarden is voldaan en een nieuwe machtiging is verkregen. Het overnemen van persoonsgegevens kan op geautomatiseerde wijze plaatsvinden; het voorgestelde artikel 6 bepaalt dat daarover bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld. De voorgestelde artikelen 12 tot en met 14 wijken op onderdelen af van de Wet politiegegevens, onder meer wat betreft bewaartermijn, doorgifte, verstrekking en vernietiging.

Het voorstel is van 4 juli tot in het najaar van 2025 in internetconsultatie geweest. De adviescommissie bestuursrecht van de Nederlandse orde van advocaten noemde het voorstel op 12 september 2025 een nuttige aanvulling op het instrumentarium van burgemeester en politie, maar vond de rechtsbescherming onvoldoende uitgewerkt, onder meer wat betreft het moment waarop een betrokkene wordt geïnformeerd en de positie van derden die bij het volgen in beeld komen. De Raad voor de rechtspraak bracht op 17 september 2025 advies uit. De politie wees er in haar consultatiereactie van 3 november 2025 op dat het in de bestaande politiesystemen vrijwel onmogelijk is om onderscheid te maken tussen gegevens die op grond van dit wetsvoorstel zijn verzameld en gegevens die op een andere grondslag zijn verkregen.

Naar een toekomstbestendig openbare-orderecht

De Afdeling begint haar advies met een bredere beschouwing. Zij onderschrijft dat het maatschappelijke leven zich steeds meer online afspeelt en dat artikel 3 Politiewet 2012 ontoereikend is bij een meer dan beperkte inbreuk op grondrechten. Tegelijk constateert zij dat de toekomstbestendigheid van het openbare-orderecht onder druk staat door drie ontwikkelingen die in elkaar grijpen.

De eerste is de veranderende rol van de burgemeester. Het wetsvoorstel past volgens de Afdeling in een tendens waarin de burgemeester steeds nieuwe bevoegdheden krijgt: het gebiedsverbod, groepsverbod en de meldingsplicht in artikel 172a Gemeentewet, de bestuurlijke ophouding in artikel 176a Gemeentewet, de sluitingsbevoegdheid in artikel 13b Opiumwet en het tijdelijk huisverbod. Recent zijn daar voorstellen voor het online domein bijgekomen, waaronder het initiatiefwetsvoorstel online aangejaagde openbare-ordeverstoring, waarover de Afdeling op 25 februari 2026 adviseerde. Deze stapeling roept volgens de Afdeling vragen op over de verhouding tussen de afzonderlijke bevoegdheden, over de territoriale begrenzing van de burgemeester tegenover een online domein dat zich daaraan onttrekt, en over het risico dat de burgemeester minder boven de partijen kan staan.

De tweede ontwikkeling is de digitalisering. Grote groepen kunnen in korte tijd worden gemobiliseerd, zodat het bevoegd gezag minder tijd heeft om preventief op te treden. De verzameling van informatie kan bovendien deels geautomatiseerd verlopen, met software die sociale media in real time monitort. Dat roept volgens de Afdeling vragen op over de verhouding tussen menselijke en geautomatiseerde beoordeling, over het risico van discriminerende effecten bij profileringstechnieken, over de controle van de overheid op software van externe commerciële partijen en over de waarde van informatie uit open bronnen in het licht van deepfakes, trollen en desinformatie. Het wetsvoorstel adresseert deze vragen volgens de Afdeling niet of beperkt, of stelt ze uit naar lagere regelgeving.

De derde ontwikkeling is de samenloop van rechtsgebieden. Het openbare-orderecht is in de kern bestuursrecht, maar raakt aan het strafrecht, het gegevensbeschermingsrecht en het constitutionele recht. De Afdeling wijst erop dat het openbare-orderecht regelmatig aansluit bij strafrechtelijke begrippen en actoren, terwijl context en aard wezenlijk verschillen. In dit voorstel gebeurt dat bij de uitleg van het begrip publiek toegankelijke bron en bij de rol van de rechter-commissaris. Zij merkt daarbij op dat na inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering de burgemeester en de officier van justitie vergelijkbare bevoegdheden zullen hebben om de politie onderzoek te laten doen in publiek toegankelijke bronnen, wat coördinatie binnen de driehoek vergt.

Omdat er volgens de Afdeling geleidelijk een lappendeken van bevoegdheden op het snijvlak van rechtsgebieden ontstaat, moet de wetgever niet ad hoc blijven reageren met afzonderlijke maatregelen, maar het openbare-orderecht integraal doordenken. Gelet op de verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor het openbaar bestuur en de Gemeentewet ligt het volgens de Afdeling in de rede dat die doordenking gezamenlijk plaatsvindt en dat deze minister het wetsvoorstel medeondertekent. Het voorstel is nu uitsluitend ondertekend door de minister van Justitie en Veiligheid.

Constitutioneel kader

De Afdeling zet vervolgens het toetsingskader uiteen. De bevoegdheden vormen een inmenging in het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, beschermd door artikel 10 Grondwet, artikel 8 EVRM en de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Beperkingen zijn toegestaan bij een wettelijke en voorzienbare grondslag, een legitiem doel en noodzakelijkheid in een democratische samenleving, waarbij de hoofdlijnen van de belangenafweging op het niveau van de wet in formele zin moeten plaatsvinden. De inzet kan daarnaast raken aan de vrijheid van vergadering en betoging en kan een chilling effect hebben op de vrijheid van meningsuiting; de Afdeling verwijst daarvoor naar onder meer EHRM 24 januari 2019, Catt tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2019:0124JUD004351415, paragraaf 123, en EHRM 4 juli 2023, Glukhin tegen Rusland, ECLI:CE:ECHR:2023:0704JUD001151920, paragraaf 88.

Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat een fair balance moet bestaan tussen het belang van het individu en het algemeen belang, waarbij meeweegt in hoeverre de betrokkene redelijkerwijs mocht verwachten dat zijn persoonlijke levenssfeer zou worden gerespecteerd. Welke waarborgen vereist zijn, hangt af van de aard en ernst van de inmenging. Voor secret surveillance door inlichtingen- en veiligheidsdiensten heeft het EHRM het kader nader ingevuld, onder meer in EHRM 4 december 2015, Roman Zakharov tegen Rusland, ECLI:CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, paragrafen 227 tot en met 234, en EHRM 25 mei 2021, Big Brother Watch e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2021:0525JUD005817013, paragrafen 333 tot en met 339. Het HvJ EU oordeelde in HvJ EU 4 oktober 2024, C-548/21, Bezirkshauptmannschaft Landeck, ECLI:EU:C:2024:830, paragraaf 102, dat bij toegang tot persoonsgegevens op een mobiele telefoon met het risico van een ernstige of zeer ernstige inmenging een voorafgaande toets door een rechter of onafhankelijk bestuursorgaan nodig is.

Ernst van de inmenging en het begrip publiek toegankelijke bron

De Afdeling onderschrijft dat de uitoefening van de bevoegdheden een substantiële inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer, omdat door digitale verwerking van gegevens uit open bronnen een beeld van het privéleven kan ontstaan en omdat ook bijzondere persoonsgegevens over politieke of religieuze overtuigingen kunnen worden vergaard. Tegelijk gaat de inbreuk volgens haar niet zo ver als secret surveillance door inlichtingendiensten of de toegang tot gegevens op een mobiele telefoon in een strafrechtelijk onderzoek. Het gaat immers om informatie uit publiek toegankelijke online bronnen. De specifieke rechtspraak over secret surveillance is daarom volgens de Afdeling niet als zodanig van toepassing; bepalend is de algemene fair balance van artikel 8 EVRM. Zij adviseert de toelichting op dit punt aan te passen.

Daarmee wordt volgens de Afdeling bepalend wat onder openbaar wordt verstaan. De regering sluit voor het begrip publiek toegankelijke bron aan bij de ruime uitleg van het gelijkluidende begrip in de artikelen 2.8.8 en 2.9.1 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering: elke bron die zonder beveiliging of controle te benaderen is. Een financiële drempel maakt een bron volgens de toelichting niet minder publiek, zodat ook data mogen worden ingekocht bij data brokers, en ook door derden onrechtmatig verkregen en daarna gepubliceerde gegevens, zoals gegevens die bij een hack zijn buitgemaakt, mogen worden geraadpleegd. De Afdeling begrijpt de wens om met het oog op de uitvoering aan te sluiten bij het nieuwe Wetboek van Strafvordering, maar wijst erop dat in het strafrecht persoonsgegevens uit open bronnen slechts worden overgenomen bij verdenking van een misdrijf, of bij aanwijzingen dat binnen verzamelingen van personen misdrijven worden beraamd of gepleegd waarop vier jaar gevangenisstraf of meer is gesteld, met bijbehorende rechtsbescherming. Zij vraagt zich af of het begrip voor de openbare-ordehandhaving op dezelfde wijze moet worden ingevuld en adviseert de reikwijdte nader af te bakenen, in de toelichting en zo nodig in het wetsvoorstel.

Samenstel van waarborgen en rechtsbescherming achteraf

De toelichting schetst volgens de Afdeling geen toereikend beeld van alle relevante waarborgen en bevat geen beoordeling of dat samenstel als geheel toereikend is. De toelichting concentreert zich op de rol van de rechter-commissaris, terwijl de toetsende rol van de burgemeester, die de betrokken belangen aan de hand van proportionaliteit en subsidiariteit moet afwegen, onderbelicht blijft. Ook bestaande waarborgen tellen mee: het toezicht van de Autoriteit Persoonsgegevens op grond van artikel 35 Wet politiegegevens, de actieve informatieplicht van de artikelen 24a en 24b, het recht op inzage, rectificatie en vernietiging van de artikelen 25 en 28, het klachtrecht van artikel 31a en het recht op schadevergoeding van artikel 31c.

De toelichting bestempelt de rechtsgang na afloop van de inzet als vooralsnog theoretisch, omdat de gegevens dan al zijn vergaard. De Afdeling merkt op dat de toelichting daarmee lijkt uit te gaan van onvoldoende rechtsbescherming, wat de vraag oproept of aan artikel 13 EVRM en artikel 47 Handvest wordt voldaan. Dat een gegevensverwerking niet ongedaan kan worden gemaakt, betekent volgens haar niet dat geen effectief rechtsmiddel kan worden geboden. De beslissing op een verzoek tot inzage, rectificatie of vernietiging is een besluit waartegen beroep bij de rechter openstaat, zodat langs die weg, zij het indirect, ook over de rechtmatigheid van de vergaring kan worden geoordeeld. Daarnaast kan een klacht bij de Autoriteit Persoonsgegevens worden ingediend en kan bij de civiele rechter worden geprocedeerd, ook over schadevergoeding. De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen met een overzicht en beoordeling van het geheel aan waarborgen.

Voorafgaande toets door de rechter-commissaris

Het wetsvoorstel ziet de voorafgaande, onafhankelijke toets door de rechter-commissaris als een centrale waarborg. De regering baseert die keuze op de meer dan beperkte inbreuk, het preventieve karakter van de bevoegdheden, de beperkte mogelijkheden van toetsing achteraf, het gegeven dat de burgemeester geen magistraat is en de rechtspraak van het HvJ EU, waaronder het Landeck-arrest. De rechter-commissaris acht zij geschikt omdat hij bekend is met het begrip openbare orde en vaker ingrijpende bevoegdheden vooraf toetst, ook in een beperkt aantal bestuursrechtelijke gevallen.

De Afdeling stelt dat uit de rechtspraak niet kan worden afgeleid dat een voorafgaande toets door de rechter-commissaris in dit geval vereist is. De inzet is niet vergelijkbaar met secret surveillance of de toegang tot een mobiele telefoon, het gaat primair om informatie uit publiek toegankelijke bronnen, en zowel het publieke belang als de bevoegde personen verschillen wezenlijk van de gevallen in die rechtspraak: het betreft de handhaving van de openbare orde en niet de nationale veiligheid of strafrechtelijk onderzoek. Omdat de toets niet dwingend uit de rechtspraak volgt, moeten daarvoor zwaarwegende argumenten worden aangevoerd, mede gelet op de gevolgen voor de uitvoeringspraktijk. De toelichting schiet daarin volgens de Afdeling tekort; het enkele feit dat de burgemeester geen magistraat is, is geen reden voor de toets.

De Afdeling vraagt zich daarnaast af of de toets in de praktijk een effectieve waarborg zal zijn. De rechter-commissaris komt uit het strafvorderlijke domein en beschikt hoofdzakelijk over kennis en ervaring op dat terrein, niet op dat van de openbare orde. De toelichting gaat uit van structureel 1.000 vorderingen per jaar, en het is volgens de Afdeling de vraag of de rechter-commissaris die extra werklast aankan. Zij wijst tot slot op mogelijke precedentwerking voor andere openbare-ordebevoegdheden, wat wringt met de rol die de burgemeester doorgaans heeft. De Afdeling adviseert de keuze dragend te motiveren en, als dat niet mogelijk is, van de toets af te zien.

Verhouding tot de Politiewet en de Wet politiegegevens

De afbakening tussen de algemene grondslag van artikel 3 Politiewet 2012 en de voorgestelde specifieke bevoegdheden hangt af van de vraag of sprake is van een meer dan beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Die onduidelijkheid wordt in de toelichting onderkend, maar niet op wetsniveau geadresseerd. De politie zal per geval moeten beoordelen welke grondslag en welk regime van toepassing is, met gevolgen voor waarborgen, procedurele vereisten, bewaartermijnen en rechtsbescherming. Zolang een duidelijke afbakening ontbreekt, bestaat volgens de Afdeling het risico dat in de praktijk de algemene grondslag wordt toegepast in situaties waarvoor het wetsvoorstel juist bedoeld is. Zij adviseert de afbakening opnieuw te bezien en in de toelichting te verduidelijken wanneer de algemene grondslag van toepassing kan blijven en wanneer uitsluitend het specifieke regime geldt, bijvoorbeeld aan de hand van praktische handreikingen.

Over de afwijkingen van de Wet politiegegevens heeft de Afdeling op zichzelf begrip voor het motief, maar zij wijst op de uitvoerbaarheid. In de huidige praktijk bestaan al knelpunten bij het naleven van de wettelijke termijnen voor verwijdering en vernietiging, en de ICT-systemen ondersteunen het wettelijke regime onvoldoende, zoals de Afdeling eerder constateerde in haar voorlichting van 5 maart 2025 over verlenging van de bewaartermijn van politiegegevens. Nu de politie in haar consultatiereactie aangeeft dat het vrijwel onmogelijk is om in de systemen onderscheid te maken naar de grondslag van verzameling, terwijl dat onderscheid nodig is om te bepalen of het reguliere of het afwijkende regime geldt, adviseert de Afdeling de uitvoerbaarheid toe te lichten en zo nodig het voorstel aan te passen.

Geautomatiseerde gegevensvergaring

Het overnemen van persoonsgegevens kan op grond van het voorstel geautomatiseerd plaatsvinden met programmatuur, waarbij de toelichting eisen van controleerbaarheid en integriteit noemt. De regels daarover worden gedelegeerd naar een algemene maatregel van bestuur. De Afdeling wijst erop dat artikel 10 Grondwet weliswaar delegatie toestaat, maar dat de belangenafweging op hoofdlijnen op het niveau van de formele wet moet plaatsvinden. Reikwijdte en structurele elementen zijn hoofdelementen die in de wet zelf thuishoren, waarbij in het bijzonder te denken valt aan de randvoorwaarden waaraan de programmatuur moet voldoen. Zij adviseert af te wegen welke hoofdelementen in de wet moeten worden geregeld en zo nodig het voorstel aan te passen.

Afsluiting

De Afdeling advisering concludeert dat in verband met haar opmerkingen aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting wenselijk is, en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer wordt ingediend. De opmerkingen betreffen de integrale doordenking van het openbare-orderecht en de betrokkenheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de afbakening van het begrip publiek toegankelijke bron, het overzicht van het samenstel van waarborgen, de motivering van de voorafgaande toets door de rechter-commissaris, de verhouding tot de Politiewet 2012 en de Wet politiegegevens en de regeling van het geautomatiseerd overnemen van persoonsgegevens. Het is aan de regering om in een nader rapport op het advies te reageren; het wetsvoorstel is nog niet bij de Tweede Kamer ingediend.

Klik hier voor het volledige advies.