Op 14 januari 2026 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State advies uitgebracht over het voorstel van de Uitvoeringswet elektronisch bewijsmateriaal. Het wetsvoorstel strekt tot uitvoering van een Europees wetgevingspakket dat is vastgesteld in 2023 en dat beoogt de grensoverschrijdende vergaring van elektronisch bewijsmateriaal in strafzaken te vergemakkelijken. De Afdeling plaatst in haar advies enkele inhoudelijke kanttekeningen bij de reikwijdte van het wetsvoorstel en bij de toezichthoudende bevoegdheden van de Autoriteit Consument en Markt (ACM).

Europees kader: rechtstreeks bevel aan dienstaanbieders

Het wetsvoorstel geeft uitvoering aan Verordening (EU) 2023/1543 en Richtlijn (EU) 2023/1544, die samen het zogenoemde e-evidence-pakket vormen. Kern van deze Europese regelgeving is dat nationale autoriteiten in strafzaken onder bepaalde voorwaarden rechtstreeks elektronische gegevens kunnen vorderen of laten bewaren bij dienstaanbieders die hun diensten in meerdere lidstaten aanbieden. De huidige praktijk, waarin dergelijke verzoeken via rechtshulp verlopen via de lidstaat waar de dienstaanbieder is gevestigd, wordt daarmee deels verlaten.

De richtlijn verplicht lidstaten ervoor te zorgen dat dienstaanbieders een zogeheten ‘geadresseerde’ aanwijzen. Dat kan een aangewezen vestiging of een wettelijke vertegenwoordiger zijn. Aan deze geadresseerde kunnen nationale autoriteiten rechtstreeks een Europees verstrekkingsbevel of bewaringsbevel richten. De verordening bevat vervolgens de procedurele regels voor de uitvaardiging en tenuitvoerlegging van die bevelen. Het voorliggende wetsvoorstel beoogt deze Europese regels in het Nederlandse recht te implementeren.

Reikwijdte van de aanwijzingsplicht: rechtspersoonlijkheid

Een belangrijk aandachtspunt in het advies van de Afdeling betreft de vraag welke dienstaanbieders verplicht zijn een geadresseerde aan te wijzen. De richtlijn maakt daarbij onderscheid tussen drie categorieën dienstaanbieders: dienstaanbieders die in de EU zijn gevestigd, dienstaanbieders die buiten de EU zijn gevestigd, en dienstaanbieders die zijn gevestigd in een EU-lidstaat die niet deelneemt aan bepaalde in de richtlijn genoemde wetgevingsinstrumenten.

Voor de eerste twee categorieën bepaalt de richtlijn expliciet dat het gaat om dienstaanbieders met rechtspersoonlijkheid. Daaruit volgt dat dienstaanbieders zonder rechtspersoonlijkheid – zoals bepaalde natuurlijke personen of samenwerkingsverbanden – op grond van de richtlijn niet onder deze specifieke verplichting zouden vallen. Opvallend is dat het Nederlandse wetsvoorstel deze beperking niet overneemt: de woorden ‘met rechtspersoonlijkheid’ ontbreken in de bepalingen die de aanwijzingsplicht regelen.

De toelichting bij het wetsvoorstel gaat niet expliciet in op deze afwijking ten opzichte van de richtlijn. De Afdeling merkt daarbij op dat het begrip ‘dienstaanbieder’ in de richtlijn in algemene zin niet is beperkt tot rechtspersonen. De richtlijn sluit natuurlijke personen nadrukkelijk niet uit van haar personele werkingssfeer. Tegelijkertijd valt op dat bij de derde categorie dienstaanbieders in de richtlijn wél geen verwijzing naar rechtspersoonlijkheid is opgenomen.

Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling de wetgever om de toelichting aan te vullen en te verduidelijken of met het wetsvoorstel bewust een ruimere verplichting wordt geïntroduceerd dan de richtlijn voorschrijft. Als daarvoor geen inhoudelijke rechtvaardiging bestaat, acht de Afdeling aanpassing van het wetsvoorstel aangewezen.

Toezicht en bevoegdheden van de ACM

Een tweede kernpunt in het advies betreft het toezicht op de naleving van de verplichting om een geadresseerde aan te wijzen. De richtlijn schrijft voor dat lidstaten een of meer centrale autoriteiten aanwijzen die belast zijn met dit toezicht. In het wetsvoorstel is deze rol toebedeeld aan de ACM.

Als toezichthouder beschikt de ACM in beginsel over de bevoegdheden uit hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De regering heeft in het wetsvoorstel echter expliciet bepaald dat twee van die bevoegdheden niet van toepassing zijn: de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang en de bevoegdheid om vervoermiddelen te onderzoeken. Volgens de regering zijn deze bevoegdheden niet nodig voor het toezicht dat de richtlijn vereist.

De Afdeling kan deze keuze volgen, maar plaatst daarbij een aanvullende kanttekening. Door slechts twee bevoegdheden uit te zonderen, wordt verondersteld dat de overige Awb-bevoegdheden wél noodzakelijk zijn. Dat roept de vraag op of dit ook geldt voor de bevoegdheid van artikel 5:18 Awb, die de toezichthouder in staat stelt zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en daarvan monsters te nemen.

Volgens de Afdeling ligt het niet voor de hand dat deze bevoegdheid nodig is om te beoordelen of een dienstaanbieder bijvoorbeeld voldoende bevoegdheden en middelen heeft toegekend aan zijn geadresseerde om verstrekkings- en bewaringsbevelen te kunnen naleven. Indien de regering van oordeel is dat deze bevoegdheid toch noodzakelijk is, acht de Afdeling een nadere toelichting wenselijk. Ontbreekt een overtuigende rechtvaardiging, dan adviseert zij om ook deze bevoegdheid uit te zonderen in het wetsvoorstel.

Slotopmerking

De Afdeling advisering van de Raad van State concludeert dat het wetsvoorstel op hoofdlijnen past binnen het Europese e-evidence-kader, maar wijst op enkele punten waarop nadere toelichting of aanpassing geboden is. Het gaat daarbij zowel om de precieze afbakening van de groep dienstaanbieders die onder de aanwijzingsplicht vallen, als om de proportionaliteit en noodzaak van de aan de ACM toegekende toezichtsbevoegdheden. De Afdeling adviseert met deze opmerkingen rekening te houden voordat het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer wordt ingediend.