Politiek akkoord nieuw Douanewetboek van de Unie

Op 21 april 2026 heeft de staatssecretaris van Financiën de Tweede Kamer geïnformeerd over het politieke akkoord dat op 26 maart 2026 in de laatste triloog is bereikt over het nieuwe Douanewetboek van de Unie (nDWU). Na drie jaar onderhandelingen tussen de Europese Commissie, de Raad en het Europees Parlement ligt er een akkoord dat door Dirk Gotink als "historisch" is omschreven en wordt gepresenteerd als de grootste hervorming van de douane-unie sinds 1968. Voor de bijzonder-strafrechtpraktijk zijn vooral de handhavingscomponenten van belang: het nDWU introduceert voor het eerst een geharmoniseerd minimumkader voor sancties bij systematische overtredingen in de e-commercestroom, herdefinieert het importeursbegrip en verschuift de primaire verantwoordelijkheid voor naleving weg van de consument. Daarnaast wordt een EU-Douaneautoriteit opgericht in Lille en komt er een centrale EU-Douane datahub waarin alle goederenstromen digitaal samenkomen. Formele stemmingen in het Europees Parlement en de Raad volgen na de zomer van 2026, waarna een gefaseerde inwerkingtreding tot 2034 volgt.

Het Europese kader: totstandkoming en toepassingsgebied

De hervorming gaat terug op het voorstelpakket van 17 mei 2023 waarmee de Europese Commissie drie instrumenten op tafel legde: een verordening tot oprichting van het nieuwe EU-Douanewetboek en de EU-Douaneautoriteit, een verordening voor vereenvoudiging van het tariefkader en afschaffing van de vrijstelling voor kleine zendingen, en een richtlijn tot aanpassing van de btw-regels voor e-commerce. Het Europees Parlement bepaalde zijn positie op 13 maart 2024, gevolgd door de Raad op 27 juni 2025. Na vijf rondes trilogen werd op 26 maart 2026 een politiek akkoord bereikt. Volgens het persbericht van het Europees Parlement worden met het nDWU ten minste 111 bestaande IT-systemen van nationale douanediensten vervangen door één gecentraliseerde infrastructuur.

De aanleiding voor de hervorming is in Brussel al jaren consistent geformuleerd: de huidige douanewetgeving, gecodificeerd in Verordening (EU) nr. 952/2013, sluit niet meer aan bij de realiteit van mondiale handelsstromen, de explosieve groei van e-commerce en de aanhoudende geopolitieke instabiliteit. In 2025 kwamen volgens cijfers van het Europees Parlement 5,8 miljard laagwaardige pakketten de EU binnen; in 2024 waren dat er 4,6 miljard, waarvan 91 procent afkomstig uit China. De combinatie van volume, complexiteit en hoge non-conformiteit aan productregelgeving heeft volgens de Commissie geleid tot een toezichtsgat waar het huidige instrumentarium onvoldoende vat op heeft.

EU-Douaneautoriteit en EU-Douane datahub

Het nDWU richt een nieuwe Europese Douaneautoriteit op, de European Union Customs Authority (EUCA). Na een aanvraagprocedure waarin negen lidstaten zich kandidaat stelden, is op 25 maart 2026 in een gezamenlijke stemming door Raad en Parlement Lille aangewezen als vestigingsplaats. De EUCA krijgt naar verwachting circa 250 medewerkers en wordt belast met coördinatie tussen nationale douanediensten, Unie-breed risicobeheer, crisiscoördinatie en het beheer van de datahub. Volgens de literatuur in het World Customs Journal zullen de controleaanbevelingen van de EUCA formeel adviserend zijn, maar in de praktijk waarschijnlijk een sterk sturend karakter krijgen: lidstaten die afwijken van een aanbeveling, moeten dat gemotiveerd doen.

De EU-Douane datahub vormt het digitale hart van het nieuwe systeem. Bedrijven en logistieke dienstverleners leveren relevante data straks eenmalig aan via één centraal portaal, in plaats van bij elke schakel in het proces een douaneaangifte in te dienen. Deze overgang van aangiften naar datalevering is ingrijpend, omdat de verplichting verschuift naar andere partijen dan de huidige aangevers. De datahub wordt gefaseerd ingevoerd: eerst uitsluitend voor e-commercezendingen per 1 juli 2028, daarna uitgebreid naar alle goederenstromen uiterlijk op 1 maart 2034. Het nDWU bevat een zogenoemde safeguard clause op grond waarvan de Commissie in overleg met de lidstaten tijdelijke technische oplossingen kan uitwerken indien de datahub niet tijdig operationeel is.

E-commerce: introductie van de 'importer for distance sales'

Een kernonderdeel van het akkoord is de herordening van verantwoordelijkheden in de e-commerceketen. Onder het huidige regime is de consument in veel gevallen formeel de importeur en daarmee verantwoordelijk voor naleving van fiscale en niet-fiscale verplichtingen. Die constructie werd zowel door de Commissie als door de lidstaten als ongewenst aangemerkt. Het nDWU introduceert daarom de figuur van de importer for distance sales. Volgens de Raad van de Europese Unie geldt dat platforms en verkopers die vanuit derde landen rechtstreeks aan EU-consumenten leveren, voortaan als importeur worden aangemerkt en verantwoordelijk zijn voor het vervullen van alle douaneformaliteiten en -betalingen.

Zowel de leverancier van de goederen als het platform dat de afstandsverkoop faciliteert, kan optreden als importer for distance sales. Welke partij dat in een concreet geval is, volgt uit het aanleveren van de vereiste gegevens in de datahub. De importer for distance sales moet beschikken over een indirecte vertegenwoordiger in de Unie. Volgens het persbericht van het Europees Parlement moet die vertegenwoordiger AEO-status of erkende trusted trader-status bezitten, een vereiste die expliciet is opgenomen om het gebruik van lege vennootschappen te ontmoedigen.

Parallel aan deze herverdeling van verantwoordelijkheden wordt een aantal procedurele en financiële instrumenten ingevoerd om bulktransporten te stimuleren boven individuele zendingen. Het nDWU introduceert het Customs Warehouse for Distance Sales (CWDS), een douane-entrepot specifiek voor e-commercegoederen, dat uitsluitend door bedrijven met Trust and Check-status mag worden geëxploiteerd. Daarnaast komt er een Union Handling Fee (UHF) als kostenvergoeding voor douanecontroles, die volgens de brief van de staatssecretaris naar verwachting op 1 november 2026 in werking treedt. De UHF zal bestaan naast de eerder overeengekomen afschaffing van de de-minimisvrijstelling. Deze afschaffing houdt in dat vanaf 1 juli 2026 per aangifteregel van zendingen tot en met € 150 een fixed rate van € 3 invoerrechten verschuldigd is, een regeling die loopt tot de invoering van de datahub in 2028.

Minimumkader voor douanesancties: een nieuw fenomeen

Voor de bijzonder-strafrechtpraktijk is met name titel XIV van het nDWU relevant. In de oorspronkelijke toelichting bij het voorstel constateerde de Commissie dat de nationale praktijken rond douaneovertredingen en sancties sterk uiteenlopen, zowel qua aard als qua zwaarte. Uit eerder onderzoek van de Commissie bleek al dat 16 van de 24 onderzochte lidstaten zowel bestraffings- als bestuursrechtelijke sancties kennen, terwijl 8 lidstaten uitsluitend langs strafrechtelijke weg handhaven. Ook de aansprakelijkheidsmaatstaf loopt uiteen: sommige lidstaten hanteren een strict liability-benadering, andere eisen opzet of schuld.

Nederland heeft zich tijdens de onderhandelingen principieel verzet tegen brede minimumboetes en minimumkaders voor douaneovertredingen. Het kabinet is blijkens de brief van mening dat lidstaten verantwoordelijk moeten blijven voor proportionele, doeltreffende en afschrikkende sancties en daarin beleidsruimte nodig hebben. Ook wilde het kabinet de rechterlijke bevoegdheid behouden om, gelet op de omstandigheden van het geval, af te zien van sanctieoplegging. Het door de Commissie voorgestelde minimumkader is in het akkoord grotendeels vervallen, met één belangrijke uitzondering: de minimumboetes bij systematische overtredingen in de e-commercestroom blijven overeind. Het kabinet acht die uitzondering gerechtvaardigd, omdat juist in deze volatiele stroom kwaadwillenden douaneaangifte kunnen doen in lidstaten waar de boetes het laagst zijn of de controles het minst intensief.

De sancties voor systematische overtredingen kennen een oplopend karakter. Bij een eerste constatering bedraagt de boete 1 tot 4 procent van de importwaarde van het voorgaande jaar. Bij een tweede overtreding binnen zes maanden wordt de boete opgeschaald naar 3 tot 6 procent. Bij een derde overtreding kan het platform tijdelijk offline worden gezet door daartoe aangewezen instanties, waarbij de douaneautoriteiten ten minste zes maanden de goederen van het bedrijf niet vrijgeven. Volgens het Europees Parlement kunnen daarnaast AEO- of trusted trader-statussen worden opgeschort, ingetrokken of nietig verklaard, en kunnen ondernemingen als hoogrisico-operator worden gemarkeerd.

Opvallend aan de Europese tekst is dat de harmonisatie expliciet wordt aangeduid als een minimumkader van niet-strafrechtelijke sancties, waarbij lidstaten de bevoegdheid behouden aanvullende overtredingen te formuleren en nationale sancties op te leggen. Lidstaten kunnen dus binnen hun eigen procedurele rechtsorde blijven werken. In Nederland betekent dat dat het bestaande duale stelsel van bestuurlijke boeten (hoofdstuk 9 Adw) en strafrechtelijke bepalingen (hoofdstuk 10 Adw) in beginsel in stand blijft. De huidige Nederlandse strafbepalingen voor onjuiste of onvolledige douaneaangiften in artikel 10:5 Adw en het binnenbrengen van goederen in strijd met de artikelen 38 en 39 DWU in artikel 10:1 Adw blijven het kader waarbinnen nationale handhaving plaatsvindt.

Nieuwe definitie van importeur

Naast de importer for distance sales introduceert het nDWU een algemeen nieuw importeursbegrip dat het huidige begrip aangever vervangt. In de toelichting wordt benoemd dat er onder het bestaande regime onduidelijkheid kan bestaan over wie in welke stap van het douaneproces als aangever kwalificeert, en dat de verantwoordelijkheden voor fiscale en niet-fiscale verplichtingen niet altijd eenduidig zijn gedefinieerd. Onder het nDWU is er altijd één duidelijk aanwijsbare partij verantwoordelijk voor de goederen, die moet voldoen aan zowel fiscale als niet-fiscale verplichtingen. Voor de praktijk van het bijzonder strafrecht betekent dit dat de aanknopingspunten voor toerekening en normadressaatschap in beginsel eenvoudiger worden, al zal de uitwerking daarvan in lagere Europese regelgeving en in de aangepaste Algemene douanewet moeten worden afgewacht.

Naast de introductie van dit nieuwe importeursbegrip blijven zowel directe als indirecte douanevertegenwoordiging bestaan. Ook de bestaande AEO-status blijft behouden, zodat het mkb onder gunstige voorwaarden internationaal kan blijven opereren. Daarnaast wordt voor bedrijven die aantoonbaar hun interne beheersing op orde hebben en rechtstreeks aangesloten zijn op de datahub de Trust and Check-status geïntroduceerd, met vergaande vereenvoudigingen.

Vervolgstappen en nationale implementatie

Vóór het nDWU in werking kan treden, moeten de teksten door de Commissie in samenwerking met de lidstaten nog worden vertaald en juridisch gecontroleerd. De formele stemmingen in het Europees Parlement en de Raad volgen naar verwachting vlak na de zomer van 2026, waarna de verordening formeel wordt gepubliceerd. De artikelen worden gefaseerd van toepassing in de daaropvolgende jaren, van één dag na publicatie tot twaalf maanden erna.

De staatssecretaris kondigt in de brief aan dat de nationale douanewetgeving in lijn zal worden gebracht met het nDWU en wijst daarbij expliciet op het risico van tijdsdruk. Voor de operationele toepassing van het nieuwe wetboek is volgens de brief noodzakelijk dat het nationale wetgevings- en parlementaire proces uiterlijk in september 2027 is afgerond. Parallel wordt in Brussel de lagere regelgeving uitgewerkt in uitvoerings- en gedelegeerde handelingen, waarin onder meer de technische specificaties van de datahub en de exacte vormgeving van de Union Handling Fee nader worden bepaald.

Afsluiting

Het politieke akkoord over het nDWU markeert een structurele koerswijziging in het Europese douanerecht, met consequenties die verder reiken dan louter fiscaal en logistiek terrein. De introductie van een geharmoniseerd minimumkader voor sancties bij systematische e-commerceovertredingen, de herdefinitie van het importeursbegrip, de oprichting van de EUCA en de centralisatie van data in de EU-Douane datahub raken direct aan de handhavingspraktijk en aan de wijze waarop verantwoordelijkheden in de keten zijn belegd. De komende periode zal uitwijzen hoe de lagere Europese regelgeving wordt ingevuld en hoe het Nederlandse wetgevings- en parlementaire proces vorm krijgt. Pas na die uitwerking kan volledig in kaart worden gebracht hoe het nDWU doorwerkt in de Algemene douanewet en in de bestaande samenloop van bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving.